๑. ความเป็นมา
ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.๒๕๕๑ หมวด ๔ ว่าด้วยกรรมาธิการ ข้อ
๘๒ กำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมาธิการการปกครองส่วนท้องถิ่น ให้มีหน้าที่ดังนี้ “มีอำนาจ
หน้าที่กระทำกิจการ พิจารณาสอบสวนหรือศึกษาเรื่องใดๆ ที่เกี่ยวกับการบริหารราชการและการ
ปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งส่งเสริมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น” แต่เนื่องจากภารกิจเหล่านี้มีขอบข่ายในการดำเนินงานที่กว้างขวาง ประกอบกับ
อีกทั้งการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยนั้นอยู่ในช่วงเริ่มต้น ด้วย
เหตุผลและความจำเป็นดังกล่าว ที่ประชุมจึงมีมติให้มีการเดินทางไปศึกษาดูงานเกี่ยวกับการปกครอง
ส่วนท้องถิ่นในต่างประเทศ ทั้งนี้ เพื่อนำองค์ความรู้ที่ได้รับมาปรับปรุงและพัฒนารูปแบบการปกครอง
ส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย รวมทั้งเสริมสร้างและเชื่อมสัมพันธไมตรีที่ดีต่อกันระหว่างสองประเทศ
๒. วัตถุประสงค์
๒.๑ เพื่อศึกษาการวางแผนและการพัฒนาการของการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศ
ญี่ปุ่น
๒.๒ เพื่อศึกษาลักษณะการปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับจังหวัดและเมืองของประเทศ
ญี่ปุ่น
๒.๓ เพื่อศึกษาความเกี่ยวข้องด้านการเมืองของการปกครองส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น
๒.๔ เพื่อแลกเปลี่ยนข้อคิดเห็นและประสบการณ์ด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น
๒.๕ เพื่อศึกษาถึงผลกระทบ ทั้งด้านบวกและด้านลบในการกระจายอำนาจของประเทศ
รวมถึงการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น
๒.๖ เพื่อนำองค์ความรู้และประสบการณ์ที่ได้รับมาปรับปรุงและพัฒนาการปกครองส่วน
ท้องถิ่นภายในประเทศ
๓. การศึกษาดูงาน
ในปี พ.ศ.๒๔๓๐ (ค.ศ. ๑๘๘๗) ประเทศไทยและญี่ปุ่นได้มีการลงนามในสัญญาทางไมตรีและ
พาณิชย์ ที่กรุงโตเกียว ซึ่งประเทศไทยเป็นประเทศแรกในเอเชียที่ญี่ปุ่นทำสัญญาในลักษณะนี้ด้วย
แม้ว่าสัญญาดังกล่าวจะเป็นเพียงเอกสารสั้นๆ ที่ระบุเพียงเจตนารมณ์ของทั้งสองประเทศว่าจะมีการ
ทำสนธิสัญญาเพื่อให้มีการแลกเปลี่ยนทางการทูตและส่งเสริมการพาณิชย์และการเดินเรือระหว่างกัน
ต่อไปก็ตาม แต่ก็ถือว่าการทำสัญญานี้เป็นการสถาปนาความสัมพันธ์ทางการทูตอย่างเป็นทางการ
ระหว่างประเทศไทยกับประเทศญี่ปุ่น ความสัมพันธ์ระหว่างทั้งสองได้พัฒนาก้าวหน้าไปอย่างน่าพอใจ
ในทุกๆ ด้าน โดยในปีที่ผ่านมามีการฉลองความสัมพันธ์ระหว่าง ๒ ประเทศ ครบรอบ ๑๕๐ ปี โดย
ประเทศญี่ปุ่นได้มีการพัฒนาและส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งในปัจจุบัน
๓
ประเทศไทยกำลังอยู่ในช่วงส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
นับตั้งแต่ฉบับปีพุทธศักราช ๒๕๔๐ จนถึงฉบับปัจจุบัน โดยที่มีการส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น
และมีการออกพระราชบัญญัติส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นในปีพุทธศักราช ๒๕๔๒ ดังนั้น ทาง
คณะกรรมาธิการจึงเห็นควรให้เดินทางไปศึกษาดูงานด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น ณ ประเทศญี่ปุ่น
เพื่อเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยต่อไป
การศึกษาดูงานด้านการปกครองส่วนท้องถิ่นของคณะกรรมาธิการการปกครองส่วนท้องถิ่น
สภาผู้แทนราษฎร ณ ประเทศญี่ปุ่น ระหว่างวันที่ ๒๘ กรกฎาคม - วันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๑
คณะกรรมาธิการได้มีการศึกษาดูงานด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีการแลกเปลี่ยนข้อคิดเห็น
และประสบการณ์ด้านการปกครองส่วนท้องถิ่นระหว่าง ๒ ประเทศโดยมีรายละเอียด ดังนี้
วันพฤหัสบดีที่ ๓๐ กรกฎาคม ๒๕๕๑
คณะกรรมาธิการได้เข้าพบคณะกรรมาธิการกิจการภายในและการสื่อสาร สภาผู้แทนราษฎร
ของประเทศญี่ปุ่น ณ สภาไดเอต โดยมีรายนาม ดังนี้
คณะกรรมาธิการกิจการภายในและการสื่อสาร สภาผู้แทนราษฎร ประเทศญี่ปุ่น
๑. Mr. Watanabe Hiromichi ประธานคณะกรรมาธิการ
๒. Mr. Haraguchi Kazuhiru กรรมาธิการ
๓. Mr. Yamaguchi Shuichi กรรมาธิการ
๔. Mr. Masuya Keigo กรรมาธิการ
๕. Mr. Hase Hirushi กรรมาธิการ
วันอาทิตย์ที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๕๑
คณะกรรมาธิการได้เข้าพบเจ้าหน้าที่ประจำกงสุลใหญ่ ณ นครโอซาก้า โดยมีรายนาม ดังนี้
เจ้าหน้าที่ประจำกงสุลใหญ่ นครโอซาก้า
๑. นายสุพจน์ อิศรางกูร ณ อยุธยา กงสุลใหญ่
๒. นางสาวศิรินทรา จันทพันธ์ รองกงสุลใหญ่
๓. นางสุทธิลักษณ์ สง่ามั่งคั่ง รองกงสุลใหญ่
การเดินทางศึกษาดูงานด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น ณ ประเทศญี่ปุ่นในครั้งนี้
คณะกรรมาธิการมีความเห็นว่า ควรที่จะนำข้อคิดเห็น ประสบการณ์ด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น
ตลอดจนความรู้ที่ได้รับนำมารวบรวมเพื่อประโยชน์ต่อการปรับปรุงและพัฒนาการปกครองส่วน
ท้องถิ่นของประเทศไทย โดยสรุปสาระสำคัญ ดังนี้
๔
การปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น
(๑) รูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น
ญี่ปุ่นถือว่าเป็นรัฐเดี่ยวโดยแบ่งการบริหารเป็นส่วนกลางซึ่งมีรัฐบาลกลางเป็นผู้บริหารและ
อีกส่วนหนึ่งคือการปกครองส่วนท้องถิ่น
การปกครองส่วนท้องถิ่นในญี่ปุ่นแบ่งออกเป็น ๒ ประเภทใหญ่ๆคือ รูปแบบทั่วไปและ
รูปแบบพิเศษ
(๑.๑) รูปแบบทั่วไป ได้แก่ จังหวัดและเทศบาล ซึ่งเทศบาลประกอบไปด้วยเทศบาลนคร
เทศบาลเมือง และเทศบาลหมู่บ้าน
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบนี้มีลักษณะเป็นโครงสร้างสองชั้นโดยการปกครองระดับ
เทศบาลจะอยู่ภายใต้การปกครองระดับจังหวัด
(๑.๑.๑) การปกครองแบบจังหวัด
จังหวัดของญี่ปุ่นนั้นประกอบไปด้วย ๔๗ จังหวัด และแบ่งลักษณะการปกครองจังหวัดออกเป็น
สี่ประเภท คือ
ก. การปกครองแบบเมืองหลวงหรือมหานครหรือ “โทะ”
เมืองหลวงของญี่ปุ่น คือ กรุงโตเกียว ถือเป็น การปกครองแบบเขตปกครองพิเศษ ที่
แตกต่างจากระบบการปกครองของจังหวัดอื่นๆ
ข. การปกครองจังหวัดบนเกาะใหญ่ “โด” มีอยู่เพียงจังหวัดเดียว คือ จังหวัดฮอกไกโด
ค. การปกครองแบบ “ฟุ” มีอยู่สองจังหวัด คือ จังหวัดโอซาก้าและจังหวัดเกียวโต
ง. การปกครองแบบจังหวัดส่วนภูมิภาค “เค็น” คือจังหวัดนอกเหนือจาก ก - ค จำนวน
๔๓ จังหวัด ถึงแม้ชื่อเรียกใน ข - ง นั้นจะแตกต่างกันตามเหตุผลทางประวัติศาสตร์ ก็ตามแต่ระบบ
การปกครองนั้นยังคงเหมือนกัน ทั้งนี้ การปกครองระดับจังหวัดมีหน้าที่ความรับผิดชอบ ดังนี้
- งานที่ต้องดำเนินการครอบคลุมพื้นที่ขนาดใหญ่ เช่น การร่างแผนแม่บทเพื่อพัฒนาท้องถิ่น การ
อนุรักษ์ป่าไม้ และการปรับปรุงแม่น้ำ
- งานที่ต้องดำเนินการในรูปแบบเดียวกันทั้งหมดทั่วทั้งจังหวัด หรือทั่วพื้นที่ประเทศ เช่น การรักษา
มาตรฐานการศึกษาภาคบังคับ และการบริหารงานกิจการตำรวจ
- งานที่เกี่ยวกับการติดต่อสื่อสารระหว่างรัฐบาลกลางและเทศบาล หรือการให้คำแนะนำหรือแนวทาง
แก่เทศบาล เช่น ให้ข้อแนะนำเกี่ยวกับการปรับปรุงประสิทธิภาพการบริหารงานและการจัดองค์การ
- งานที่ขอบเขตดำเนินการที่ไม่เหมาะสมที่จะอยู่ในความรับผิดชอบของเทศบาล เช่น การจัดตั้งและ
การบริหารงานโรงพยาบาลและโรงเรียนมัธยม
๕
(๑.๑.๒) การปกครองแบบเทศบาล
เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพื้นฐานที่ดำเนินงานใกล้ชิดกับความเป็นอยู่ของประชาชนมากที่สุด
โดยในปัจจุบัน ณ วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๘ มีจำนวนเมือง อำเภอและหมู่บ้าน รวมทั้งสิ้น ๑,๘๑๗ แห่ง
การที่สามารถเป็นเมืองได้นั้น พื้นที่จะต้องมีประชากรอยู่มากกว่าห้าหมื่นคนขึ้นไปและจำเป็นต้อง
เพียบพร้อมด้วยปัจจัยด้านต่างๆเทียบเท่ากับเมืองใหญ่
เมือง อำเภอ และหมู่บ้าน จะดำเนินหน้าที่ทั้งหมดในฐานะที่เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
นอกเหนือจากการดำเนินงานของจังหวัด โดยมีลักษณะดังนี้
- ให้บริการที่เกี่ยวข้องกับธุรกิจประจำวัน เช่น การจดทะเบียนครอบครัวและผู้อยู่อาศัย
รวมทั้งการออกเอกสารรับรองต่างๆ
- การจัดบริการสาธารณสุขและความปลอดภัย และการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม เช่น การดับเพลิง
การจัดเก็บขยะมูลฝอยและกำจัดสิ่งโสโครก การจัดให้มีน้ำประปาและสวนสาธารณะ
- การดำเนินงานเกี่ยวกับการพัฒนาเมือง เช่น การวางผังเมือง การก่อสร้างและบำรุงรักษา
ทางหลวง และงานที่เกี่ยวข้องกับแม่น้ำ
- การดำเนินงานเกี่ยวกับการบริหารงานและการจัดตั้งสิ่งอำนวยความสะดวกในด้านต่างๆ
รวมทั้งสถานเลี้ยงเด็ก โรงเรียนประถมศึกษาและมัธยมต้น และห้องสมุด
(๑.๒) รูปแบบพิเศษ ประกอบด้วย Special Ward, Municipal Cooperative, property Ward
และ Local Development Cooperation
- Special Ward (ku)
การปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบนี้มีในเขตนครกรุงโตเกียว (City of Tokyo) เท่านั้น ทั้งหมดมี
๒๓ แห่ง หรือ ๒๓ เทศบาลนครด้วยกัน
ทั้งนี้ Special Ward มีหน้าที่คล้ายคลึงกับเทศบาล โดยมีข้อยกเว้นบางประการ เช่น ไม่มี
อำนาจหน้าที่ในการดับเพลิงเหมือนอย่างเทศบาล
การจัดรูปแบบการปกครองของ Special Ward นี้ประกอบด้วย นายกเทศมนตรี (Mayor) ซึ่ง
ได้รับเลือกโดยตรงจากประชาชนและสมาชิกสภา (Councilors) ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงเช่นกัน
- Municipal Cooperative หน่วยการปกครองท้องถิ่นประเภทนี้เกิดจากการรวมตัวกันระหว่าง
เทศบาลตั้งแต่ ๒ แห่งขึ้นไป เพื่อร่วมกันดำเนินภารกิจบางประการ ซึ่งถ้าปล่อยให้เทศบาลแต่ละแห่ง
ดำเนินงานโดยลำพังจะไม่มีประสิทธิภาพ และได้รับผลสำเร็จต่ำกว่าการรวมตัวกันดำเนินงาน ปัจจุบัน
มีการรวมตัวกันเพื่อให้บริการด้านต่างๆ เป็นการเฉพาะด้าน เช่น เพื่อจัดตั้งและบริการงานโรงเรียน
และโรงพยาบาลร่วมกัน
๖
- Property Ward เป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นตามเขตหรือพื้นที่ซึ่งมีทรัพย์สิน
บางประเภทภายในอาณาเขตของเทศบาล ทั้งนี้เพื่อบริหารงานทรัพย์สินเหล่านั้น ทรัพย์สินดังกล่าว
เหล่านี้ได้แก่ คลองชลประทาน หนองหรือบึง สุสาน พื้นที่อยู่อาศัย พื้นที่เกษตร และสถานที่มีบ่อน้ำแร่
เป็นต้น ส่วนใหญ่การปกครองส่วนท้องถิ่นประเภทนี้จัดตั้งขึ้นมาเพื่อควบคุมดูแลพื้นที่ป่าและมักจัดตั้ง
ตามหมู่บ้านในพื้นที่เกษตรหรือภูเขาในเขตชุมชนเมืองมีไม่มาก
- Local Development Cooperation หน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบนี้จัดตั้งขึ้นจากการ
รวมตัวกันระหว่างหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป (จังหวัดและเทศบาล) ตั้งแต่ ๒ แห่งขึ้นไป
โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดหาและเตรียมสถานที่สำหรับก่อสร้างสิ่งอำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชน
ตามที่กำหนดไว้ในแผนพัฒนาแม่บท
(๒) การจัดการบริหารองค์กรภายในหน่วยการปกครองท้องถิ่น
การจัดองค์การของจังหวัดและเทศบาล ประกอบด้วย ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร ฝ่าย
นิติบัญญัติ ได้แก่ สภาจังหวัด (กรณีจังหวัด) หรือสภาเทศบาล (กรณีเทศบาล) ทำหน้าที่อนุมัติ
งบประมาณ ออกเทศบัญญัติและควบคุมการปฏิบัติงานของฝ่ายบริหารให้เป็นไปตามนโยบายที่
กำหนดไว้
ฝ่ายบริหาร ประกอบด้วย (๑) หัวหน้าฝ่ายบริหาร ได้แก่ ผู้ว่าราชการจังหวัด (Governor)
กรณีจังหวัด หรือนายกเทศมนตรี (Mayor) กรณีเทศบาล และ (๒) คณะกรรมการบริหาร
(Administrative Committee) ทำหน้าที่บริหารงานตามนโยบายและอำนาจหน้าที่
สภาท้องถิ่น ประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนในพื้นที่ของ
หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ ให้อยู่ในตำแหน่งคราวละ ๔ ปี สำหรับจำนวนสมาชิกท้องถิ่นจะ
แตกต่างกันไปตามขนาดของประชากร โดยในแต่ละขนาดจะมีสมาชิกสภาท้องถิ่น ดังนี้
- สภาจังหวัดจะมีจำนวนสมาชิกอยู่ระหว่าง ๔๐ - ๑๒๐ คน
- สภาเทศบาลนครจะมีจำนวนสมาชิกอยู่ระหว่าง ๓๐ - ๑๐๐ คน
- สภาเทศบาลเมืองและหมู่บ้านจะมีจำนวนสมาชิกอยู่ระหว่าง ๑๒ - ๓๐ คน
จำนวนดังกล่าวนี้อาจถูกลดลงได้ตามกฎหมาย หรือจำนวนประชากรที่ลดลง
อำนาจหน้าที่ของสภาท้องถิ่น กฎหมายกำหนดไว้ ดังนี้
- อำนาจในการออกกฎหมาย เปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกกฎหมายและข้อบัญญัติต่างๆ
- อำนาจในการอนุมัติงบประมาณประจำปีที่เสนอเข้ามาโดยฝ่ายบริหาร
- อำ นาจในการกำ หนดหลักการเกี่ยวกับการสร้างอัตราภาษีอากรของท้องถิ่น
ค่าธรรมเนียม และขอบข่ายการกระทำสัญญาต่างๆ
- อำนาจในการอนุมัติจัดซื้อหรือยกเลิกทรัพย์สินสาธารณะ
- อำนาจในการแต่งตั้งเจ้าหน้าที่เพื่อตรวจสอบบัญชีของเทศบาล
๗
- อำนาจในการตั้งกระทู้ถามข้อข้องใจเกี่ยวกับการใช้อำนาจต่างๆ ของฝ่ายบริหาร ซึ่ง
รวมทั้งการลงมติไม่ไว้วางใจ อันเป็นผลให้ฝ่ายบริหารต้องลาออก หรืออาจยุบสภาได้ภายในสิบวันนับ
จากวันที่ลงมติ หากไม่ยุบสภาหลังจากสิบวันก็ให้ถือว่าพ้นตำแหน่ง เป็นต้น
ฝ่ายบริหาร ประกอบด้วย ๒ ส่วนใหญ่ ๆ คือ หัวหน้าฝ่ายบริหาร (ผู้ว่าราชการจังหวัด
และนายกเทศมนตรี) และคณะกรรมการบริหารด้านต่างๆ ทำหน้าที่เป็นคณะกรรมการอิสระ
รับผิดชอบบริหารงานเฉพาะด้าน เช่น ในด้านการศึกษา และด้านความปลอดภัย เป็นต้น ซึ่งในแต่
ละส่วนมีรายละเอียด ดังนี้
หัวหน้าฝ่ายบริหาร เป็นบุคคลที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ไม่ว่าจะเป็น
ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือนายกเทศมนตรี โดยมีระยะเวลาในการอยู่ในตำแหน่ง ๔ ปี สำหรับผู้มีสิทธิ
สมัครรับเลือกตั้งเป็นนายกเทศมนตรี กฎหมายกำหนดให้มีคุณสมบัติ ดังนี้ เป็นพลเมืองญี่ปุ่นที่
พำ นักอยู่ในเขตปกครองท้องถิ่นนั้นๆ ไม่ต่ำ กว่าสามปี มีอายุไม่ต่ำ กว่า ๒๕ ปี และไม่เป็น
สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรระดับชาติ (Diet) และสมาชิกสภาท้องถิ่นในเวลาเดียวกัน ส่วนผู้มีสิทธิ
สมัครรับเลือกตั้งเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดก็มีคุณสมบัติเช่นเดียวกับผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็น
นายกเทศมนตรี ยกเว้น ต้องมีอายุไม่ต่ำกว่า ๓๐ ปี
ในส่วนของการปฏิบัติงาน หัวหน้าฝ่ายบริหารสามารถแต่งตั้ง รองผู้ว่าราชการจังหวัดหรือ
รองนายกเทศมนตรี และหัวหน้าฝ่ายบัญชี (Chief accountant) และสมุห์บัญชี (treasurer) มาช่วยใน
การปฏิบัติงานตามหน้าที่ที่รับผิดชอบได้ โดยการแต่งตั้งนี้ต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาท้องถิ่น
ก่อน และจะอยู่ในตำแหน่งได้คราวละ ๔ ปี
อำนาจของหัวหน้าฝ่ายบริหาร ตามที่กฎหมายกำหนดมีดังนี้
- อำนาจในการบริหารงานตามที่บัญญัติว่าเป็นอำนาจหน้าที่ของจังหวัด
- อำนาจในการเสนอร่างกฎหมายให้สภาท้องถิ่นพิจารณา
- อำนาจในการจัดเตรียมและบริหารงบประมาณรวมทั้งควบคุมดูแลบัญชีการเงิน
- อำนาจในการจัดเก็บภาษี ค่าธรรมเนียมและค่าปรับ
- อำนาจในการแต่งตั้งและควบคุมดูแลเจ้าหน้าที่ของท้องถิ่น
- อำนาจในการอนุมัติสัญญา จัดตั้ง บริหารกิจการสาธารณะ และธุรกิจสาธารณะ
ตลอดจนการเข้าถือสิทธิ์ จัดการ ย้าย โอนทรัพย์สิน และการเก็บรักษาเอกสารสาธารณะ
- อำนาจในการเรียกประชุมสภา
- อำนาจที่จะเสนอเรื่องหรือปัญหาต่าง ๆ ที่เห็นสมควรให้สภาเทศบาลประชุมพิจารณา
- อำนาจการยับยั้งร่างกฎหมาย
- อำนาจในการยุบสภาท้องถิ่น เป็นต้น
จะเห็นได้ว่า การจัดองค์กรภายในท้องถิ่นของญี่ปุ่นนั้น ยึดระบบการเลือกตั้งโดยตรง
จากประชาชนเป็นหลักทั้งหัวหน้าฝ่ายบริหารและสภาท้องถิ่น ตามหลักการแบ่งอำนาจ (separation
of powers) และหลักการถ่วงดุลอำนาจซึ่งกันและกัน (check and balance) ซึ่งหลักการจัดองค์กรใน
๘
รูปแบบนี้ญี่ปุ่นได้รับอิทธิพลมาจากรูปแบบประธานาธิบดีที่ใช้กันในสหรัฐอเมริกา แต่อย่างไรก็ดี
ในทางปฏิบัติจริง ฝ่ายบริหารกลับมีความเข้มแข็งมากกว่าฝ่ายสภา ทั้งนี้เนื่องจากอำนาจในการปฏิบัติ
กิจการต่างๆ ในท้องถิ่นเกือบทุกด้านนั้น เป็นอำนาจของฝ่ายบริหาร
(๓) ระบบภาษีท้องถิ่น
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่นมีอำนาจเต็มในการบริหารจัดการการเงินและการคลัง
ของตนเองโดยพื้นฐาน รวมทั้งรับประกันแหล่งที่มาของรายได้ และรักษาสมดุลระหว่างการบริหาร
การเงินและการคลังขององค์กรกับส่วนกลางผ่านระบบการเงินการคลังต่างๆ
แหล่งที่มาของรายได้มาจาก ภาษีท้องถิ่น ภาษีจากการออกเอกสาร เงินช่วยเหลือจากรัฐบาล
รวมทั้งการให้กู้ยืมหรือตราสารหนี้ส่วนท้องถิ่นจากแหล่งอื่นๆ
ในปัจจุบัน ประเทศญี่ปุ่นได้มีการจัดเก็บภาษีบ้านเกิด สำหรับประชาชนที่มีภูมิลำเนาอยู่ใน
พื้นที่นั้นๆเพื่อให้เป็นรายได้ในการพัฒนาท้องถิ่นอีกทางหนึ่ง
(๔) คุณสมบัติของผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาท้องถิ่น
กฎหมายของญี่ปุ่นกำหนดคุณสมบัติของสมาชิกท้องถิ่นไว้เฉพาะเรื่องอายุของผู้ที่จะลงสมัคร
รับเลือกตั้ง คือ ๒๕ ปีขึ้นไป และ จะต้องเป็นผู้อยู่อาศัยในพื้นที่ที่ลงสมัครรับเลือกตั้งนั้นโดยไม่จำกัด
ระยะเวลาการอาศัยอยู่ในพื้นที่ และไม่จำกัดวุฒิการศึกษารวมทั้งไม่ต้องสังกัดพรรคการเมือง
(๕) วาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภาท้องถิ่น
ผู้ที่ได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาท้องถิ่นของญี่ปุ่นมีวาระการดำรงตำแหน่งวาระละ ๔ ปี โดย
มิได้มีการจำกัดจำนวนวาระแต่อย่างใด ทั้งนี้ประเทศญี่ปุ่นมีธรรมเนียมที่ถือปฏิบัติเป็นมารยาททาง
การเมืองที่จะดำรงตำแหน่งอยู่ในวาระไม่เกิน ๓ วาระ
(๖) ปัญหาเกี่ยวกับระบบการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น
(๖.๑) ปัญหาการลดจำนวนเทศบาลเมือง
ในช่วงปี พ.ศ. ๒๔๙๖ และ พ.ศ. ๒๕๔๔ เมืองและหมู่บ้านของญี่ปุ่นจำนวนมากได้ถูกยุบ
รวมกันภายใต้กฎหมายส่งเสริมการยุบรวมเมืองและหมู่บ้านของการปกครองส่วนกลาง ส่งผลให้
จำนวนเมืองและหมู่บ้านลดลงอย่างต่อเนื่องจนกระทั่งปัจจุบันจำนวนเทศบาลของญี่ปุ่นเหลือเพียง
๑,๗๘๘ เทศบาล ซึ่งการยุบรวมหน่วยงานดังกล่าวมีข้อดีที่ทำให้เกิดการขยายงบประมาณพื้นฐานแก่
ท้องถิ่น อย่างไรก็ตามวิธีการดังกล่าวก็มีข้อเสียที่ทำให้การบริหารงานต่างๆยังต้องรวมศูนย์อยู่ที่
ส่วนกลาง
(๖.๒) ปัญหาการเปลี่ยนแปลงไปสู่สังคมผู้สูงอายุ
๙
ปัญหาที่ยากจะแก้ไขของญี่ปุ่น คือ การจัดการกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางสังคม
ซึ่งนำญี่ปุ่นเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ จากสถิติทำให้ทราบว่าจำนวนผู้สูงอายุชาวญี่ปุ่นในปัจจุบันมีจำนวน
มากเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ในโลก ในปี พ.ศ. ๒๕๔๘ สัดส่วนของประชากรญี่ปุ่นที่มีอายุ
มากกว่า ๖๕ ปี คิดเป็น ๒๐.๐๔% ของจำนวนประชากรทั้งหมด
ปัจจัยที่นำญี่ปุ่นไปสู่สังคมผู้สูงอายุแบ่งเป็น ๒ ปัจจัย คือ
- อายุขัยเฉลี่ยของประชากรชาวญี่ปุ่นเพิ่มมากขึ้น ในปี พ.ศ. ๒๕๔๗ ประชากรชายมีอายุขัย
เฉลี่ยอยู่ที่ ๗๘.๖๔ ปี และประชากรหญิงมีอายุขัยเฉลี่ยอยู่ที่ ๘๕.๖๙ ปี
- การลดลงของอัตราการเกิด ในปี พ.ศ. ๒๕๔๗ อัตราการเกิดอยู่ที่ ๑.๒๙ คนต่อหนึ่ง
ครอบครัว ซึ่งน้อยกว่าที่รัฐบาลตั้งไว้คือ ๒.๐๘ คนต่อครอบครัว
(๖.๓) ผลกระทบจากความเจริญทางเศรษฐกิจในเมืองใหญ่
ความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจของญี่ปุ่นมักกระจุกตัวอยู่ในเมืองใหญ่เท่านั้น ทำให้เกิดความไม่
เท่าเทียมกันระหว่างเมืองเล็กและเมืองใหญ่นอกจากนี้จำนวนประชากรที่แออัดในเมืองใหญ่และความ
เจริญทางเศรษฐกิจยังก่อให้เกิดปัญหามลภาวะทางอากาศ น้ำเสีย ความปลอดภัย การจราจร
ราคาที่ดินที่พุ่งขึ้นสูง การเสื่อมสลายของวัฒนธรรมท้องถิ่น และการแพร่กระจายของแนวความคิด
ด้านวัตถุนิยมอีกด้วย
นโยบายที่เหมาะสมในการแก้ปัญหาต่างๆ ดังกล่าวข้างต้นของชุมชนคือสิ่งสำคัญที่จะสร้าง
ความสมดุลในการพัฒนาเมืองใหญ่และชนบทไปพร้อมๆ กัน
การพัฒนาการดำเนินงานของการปกครองส่วนท้องถิ่น คือ การพัฒนาปรับปรุงหน่วยย่อย
ต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับความเป็นอยู่ในชีวิตประจำวันของประชาชน และค้ำจุนวัฒนธรรมประเพณี
ท้องถิ่นให้สืบเนื่องต่อไป มิใช่การมุ่งพัฒนาแต่เศรษฐกิจในชุมชนแต่เพียงอย่างเดียว
ข้อสังเกต
จุดเด่นของการปกครองท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น ในปัจจุบัน มีดังนี้
๑. การประกันเสรีภาพ อาจแยกพิจารณาได้ ๓ ประการได้แก่
- ป้องกันการใช้อำนาจของระบบราชการส่วนกลาง
- เปิดโอกาสให้แก่ชุมชนกลุ่มน้อยในท้องถิ่น
- ส่งเสริมจิตสำนึกในสิทธิประชาชน รัฐบาลท้องถิ่นหลายแห่งกำหนดวันพิเศษเพื่อตอกย้ำ
จิตสำนึกในสิทธิของประชาชน
๑๐
๒. การส่งเสริมการมีส่วนร่วมทางการเมือง ๔ ลักษณะ คือ
- ช่วยลดความไม่เท่าเทียมในการมีส่วนร่วม และง่ายต่อการแสดงความต้องการให้ปรากฏ
- ช่วยฝึกความเป็นพลเมือง เช่น รู้จักสิทธิและหน้าที่ของตน
- ช่วยฝึกผู้นำระดับชาติในอนาคต พรรคการเมืองของญี่ปุ่นบางพรรค เริ่มต้นจาก
การเมืองท้องถิ่น ก่อนที่จะก้าวไปสู่การแข่งขันระดับชาติ
- ช่วยหล่อหลอมความรู้สึกความแตกต่างทางเชื้อชาติ ศาสนา อาชีพ ชนชั้น หรือกลุ่ม
ลักษณะข้างต้น ๔ ประการนี้ ได้ช่วยเสริมคุณค่าแห่งประชาธิปไตย ให้หยั่งรากลึกในสังคม
ญี่ปุ่น โดยที่สังคมญี่ปุ่นที่ประชาชนไม่นิยมการเป็นการเป็นสมาชิกพรรคการเมืองและเข้าไปมีส่วนร่วม
ในกิจการทางการเมืองอย่างเปิดเผย อย่างในสังคมตะวันตก คุณูปการของระบบการปกครองท้องถิ่นที่
เป็นประชาธิปไตย จึงมีอย่างกว้างขวางและลึกซึ้ง
จุดอ่อนของการปกครองท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น ในปัจจุบัน มีดังนี้
หลักการความเป็นอิสระของท้องถิ่นเป็นอุดมคติที่ยกแก่การปฏิบัติในญี่ปุ่น เนื่องจากสาเหตุ ๒
ประการ คือ ปัจจัยประเพณีการปกครองรวมศูนย์อำนาจและปัจจัยภาษีท้องถิ่นไม่เพียงพอกับรายจ่าย
ของท้องถิ่น โดยรัฐบาลกลางควบคุม ๔ ลักษณะ ได้แก่
๑. รัฐบาลท้องถิ่นถูกกฎหมายห้ามไม่ให้ออกกฎระเบียบใดๆ ที่ขัดแย้งกับกฎหมายแห่งชาติ
๒. งานด้านการบริหารของรัฐบาลท้องถิ่นจำนวนมาก เป็นงานที่รัฐบาลกลางมอบหมายให้
ปฏิบัติ ดังนั้นหัวหน้าบริหารท้องถิ่นจึงมีฐานะเป็นตัวแทนของรัฐบาล
๓. รัฐบาลท้องถิ่นถูกกำหนดให้ดำเนินการต่างๆ “การชี้แนะเชิงบริหาร” ที่กฎหมายเขียนไว้
อย่างกว้างๆ ซึ่งบางครั้งมีลักษณะเป็นการก้าวล่วงเข้าสู่ความเป็นอิสระของท้องถิ่น
๔. รัฐบาลท้องถิ่นถูกควบคุมจากส่วนกลางอย่างมากในด้านการคลัง รวมทั้งการกู้ยืมเงิน
ต่างๆ ของท้องถิ่นจะต้องถูกควบคุมอย่างเคร่งครัด
ข้อวิตก ๕ ประการ
๑. ความเป็นรัฐเดี่ยว ญี่ปุ่นเป็นรัฐเดี่ยวเช่นเดียวกับไทย ระบบกระจายอำนาจหรือ “หลัก
ความเป็นอิสระ” ของท้องถิ่นที่ใช้มานับแต่รัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๙๔๖ (พ.ศ. ๒๔๘๙) ซึ่งไม่ทำให้ญี่ปุ่น
กลายเป็น “สหรัฐ” หรือเกิดรัฐอิสระขึ้นมา รัฐบาลท้องถิ่นบางแห่งอาจจะดำเนินนโยบายต่างจากรัฐบาล
กลาง แต่ประชาชน ๔๗ จังหวัดยังเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน
ถ้าหัวใจของการกระจายอำนาจ คือ “การมีส่วนร่วมของประชาชน” อาจกล่าวได้ว่า ระบบการ
กระจายอำนาจนี้เอง ที่ทำให้ประชาชนญี่ปุ่นมีความรู้สึกผูกผันกับท้องถิ่นและประเทศของตนยิ่ง
กว่าเดิม กลยุทธ์การสร้างชาติ เสริมสร้างอำนาจให้แก่ชาติ และการสร้างความภักดีต่อชาติ ที่ได้ผล
ที่สุดก็คือให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครอง ด้วยปรัชญาเช่นนี้ ญี่ปุ่นสมัยเมจิจึงเริ่มต้น
กระบวนการปกครองระบอบประชาธิปไตยอย่างครบถ้วน ๕ ด้านคือ จัดการปกครองด้วยระบอบ๑๑
รัฐธรรมนูญ ให้มีสภาผู้แทนราษฎร ให้มีการเลือกตั้ง ให้มีพรรคการเมืองได้ และการกระจายอำนาจสู่
ท้องถิ่นในระดับหนึ่ง
๒. การแบ่งแยกดินแดน กรณีของญี่ปุ่นต่างจากไทยตรงที่ว่า ญี่ปุ่นเป็นหมู่เกาะไม่มีปัญหาชน
กลุ่มน้อย และปัญหาเชื้อชาติ ความวิตกว่าจะเกิดการแบ่งแยกดินแดนจึงแทบจะหมดไป แต่ญี่ปุ่นก็มี
ปัญหาซึ่งอาจจะรุนแรงไม่น้อยกว่าเรื่องเชื้อชาติ คือ ปัญหาอุดมการณ์ทางการเมืองที่แตกต่างกัน
แต่ญี่ปุ่นก็ได้พิสูจน์ว่า การให้สิทธิปกครองตนเองแก่ท้องถิ่นช่วยดึงให้ประชาชนเข้าสู่ – หมู่บ้าน –
เมือง – นคร และจังหวัด แล้วเข้าสู่ประเทศชาติโดยส่วนรวมที่สุด
การกระจายอำนาจ มักจะดำเนินไปโดยมี “สายเชื่อมต่อ” ระหว่างท้องถิ่นกับส่วนกลาง เป็น
ต้นว่า เงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลาง กฎระเบียบการใช้จ่ายเงินและโครงการต่างๆ จากส่วนกลาง
รวมทั้งการส่งบุคลากร จากส่วนกลางมาประจำ ณ สำนักงานบริหารท้องถิ่น “สายเชื่อมต่อ” เหล่านี้
ช่วยดึงให้ส่วนกลางและท้องถิ่นมีความผูกพันต่อกัน
๓. เรื่องงานของส่วนกลางอาจไม่มีใครดูแล กรณีของญี่ปุ่นบอกแก่เราว่า ข้อวิตกนี้ไม่เป็น
ปัญหา งานของส่วนกลางกลับเป็นที่ต้อนรับจากรัฐบาลท้องถิ่น เพราะ รัฐบาลกลางก็มีเป้าหมายที่การ
ทำเพื่อประโยชน์ต่อท้องถิ่น ถ้าเป็นโครงการที่ขัดประโยชน์ของท้องถิ่น ก็ชอบที่ผู้บริหารท้องถิ่น
จะต้องทำหน้าที่พิทักษ์รักษาประโยชน์ของประชาชนที่เลือกตนมา
๔. กรณีการกระจายอำนาจของญี่ปุ่น ไม่ได้มีผลกระทบต่อสถาบันจักรพรรดิ เนื่องจากอยู่
เหนือการเมือง จึงไม่ถูกกระทบกระเทือนจากการจัดระบบแบ่งอำนาจระหว่างส่วนกลางกับส่วน
ท้องถิ่น
ประชาชนชาวญี่ปุ่น มองว่า สถาบันจักรพรรดิมีความมั่นคง ปราศจากกลุ่มหรือบุคคลคิดล้ม
ล้าง เมื่อระบบประชาธิปไตยรัฐสภาสามารถพัฒนาไปได้โดยไม่มีอุปสรรค และการกระจายอำนาจสู่
ท้องถิ่นดำเนินไปตามความต้องการของประชาชน ถ้าจะมีปัญหาการต่อต้านสถาบัน สาเหตุมาจาก
ด้านอื่น มิใช่การให้ประชานได้ปกครองตนเอง ที่แน่นอน คือ ไม่ได้เกิดปัญหาเรียกร้องให้มีการ
เลือกตั้งประธานาธิบดีแต่อย่างใด
๕. ความแตกแยกในบ้านเมือง กรณีของญี่ปุ่นบอกแก่เราว่า การกระจายอำนาจอย่างเต็มที่
ความแตกต่างระหว่างรัฐบาลท้องถิ่นกับรัฐบาลกลางไม่ว่าจะในด้านอุดมการณ์ทางการเมืองหรือใน
ด้านนโยบาย ก็ไม่เกิดปัญหา แม้ว่ารัฐบาลกลางกับท้องถิ่นจะแตกแยกกัน ก็ไม่ใช่การแตกแยกกันใน
เรื่องหลักการใหญ่ระดับรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด
อาจสรุปได้ว่า จากกรณีของญี่ปุ่น ข้อวิตกกังวลทั้ง ๕ ข้อเกี่ยวกับผลเสียของการกระจาย
อำนาจ โดยเฉพาะการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด อาจถูกเพียงข้อเดียว คือ ข้อ ๕ แต่ยังอยู่ในวิสัยที่
จะควบคุมได้ ความแตกแยกในประเด็นหลักการใหญ่ เช่น ควรมีการกระจายอำนาจถึงขั้นเลือกตั้งผู้ว่า
ราชการจังหวัดหรือไม่ เพราะส่งผลให้สถาบันรัฐธรรมนูญขาดความยอมรับร่วมกันทุกฝ่าย และอาจ
นำไปสู่วิกฤตการณ์ “ประชาธิปไตยรัฐสภา” ซึ่งรวมถึงศรัทธาต่อพรรครัฐบาลด้วย
๑๒
ข้อเปรียบเทียบบางประการของการปกครองส่วนท้องถิ่น
ข้อเปรียบเทียบบางประการที่สามารถสังเกตได้ ระหว่างการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศ
ญี่ปุ่นและประเทศไทย มีอยู่ด้วยกัน ๔ ประการ ดังนี้
(๑) รูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่น
ประเทศญี่ปุ่น ได้มีการจัดการปกครองส่วนท้องถิ่นแบ่งออกเป็น ๒ ประเภทใหญ่ๆ ได้แก่
รูปแบบทั่วไปและรูปแบบพิเศษ
- รูปแบบทั่วไป ได้แก่ จังหวัดและเทศบาล ซึ่งเทศบาลประกอบไปด้วยเทศบาลนคร
เทศบาลเมือง และเทศบาลหมู่บ้าน
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบนี้มีลักษณะเป็นโครงสร้างสองชั้นโดยการปกครองระดับ
เทศบาลจะอยู่ภายใต้การปกครองระดับจังหวัด
- รูปแบบพิเศษ ประกอบด้วย Special Ward, Municipal Cooperative, property
Ward และ Local Development Cooperation
ประเทศไทย มีการจัดระเบียบราชการบริหารส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน แบ่งออกเป็น ๒ ระบบ
ได้แก่
- ระบบทั่วไปที่ใช้แก่ท้องถิ่นทั่วไป โดยในปัจจุบันมีอยู่ ๓ รูปแบบ คือ เทศบาล
องค์การบริหารส่วนตำบล และองค์การบริหารส่วนจังหวัด
- ระบบพิเศษที่ใช้เฉพาะท้องถิ่นบางแห่ง โดยในปัจจุบันมีอยู่ ๒ รูปแบบ คือ
กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา
(๒) การปรับปรุงขนาดพื้นที่ของการปกครองส่วนท้องถิ่น
ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ประเทศญี่ปุ่นได้มีการยุบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับเมือง
อำเภอ และหมู่บ้านลงอย่างต่อเนื่อง เพื่อปรับปรุงเศรษฐกิจส่วนท้องถิ่นโดยการขยายงบประมาณ
พื้นฐาน เมืองและหมู่บ้านจำนวนมากได้ยุบรวมกัน ภายใต้กฎหมายการส่งเสริมการยุบรวมเมืองและ
หมูบ้านของการปกครองส่วนกลาง ซึ่งนำไปสู่การปรับปรุงสมรรถภาพด้านการเงินและการบริหาร
นอกจากนี้การปกครองส่วนกลางได้ริเริ่มแนวคิดที่จะสนับสนุนการยุบรวมการปกครองส่วน
ท้องถิ่นเพื่อสนับสนุนการกระจายอำนาจบริหาร
สำหรับประเทศไทย การส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่ในช่วงของการพัฒนา ในหลาย
พื้นที่ยังประสบปัญหาด้านการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในด้านงบประมาณ บุคลากร
อำนาจในการบริหารจัดการต่างๆ การซ้ำซ้อนกันของอำนาจการปกครองส่วนต่างๆ เป็นต้น ถึงแม้ว่า
จะมีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญให้มีการกระจายอำนาจในการตัดสินใจเกี่ยวกับกิจการต่างๆที่เป็น
สาธารณะของท้องถิ่นด้วยตนเอง แต่การดำเนินการเหล่านั้นยังไม่บรรลุเป้าหมายเนื่องจากการขาด
แคลนงบประมาณ การขาดอำนาจในการบริหารดูแลพื้นที่โดยตรง การซ้ำซ้อนของอำนาจจาก๑๓
ส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น ทำให้ประเทศไทยยังไม่สามารถกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นดูแลพื้นที่ของตนเองได้ จึงควรให้มีการแบ่งภารกิจระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจน
เพิ่มความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหารงานเพื่อให้ท้องถิ่นเข้มแข็ง สามารถ
ที่จะบริหารจัดการท้องถิ่นได้
(๓) การกำหนดคุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาท้องถิ่น
ในประเทศญี่ปุ่นนั้น มีการกำหนดคุณสมบัติของผู้มีสิทธิรับเลือกตั้ง ได้แก่ เป็นพลเมืองญี่ปุ่นที่
พำ นักอยู่ในเขตปกครองท้องถิ่นนั้นๆ ไม่ต่ำ กว่า ๓ ปี มีอายุไม่น้อยกว่า ๒๕ ปี และไม่เป็น
สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรระดับชาติ (Diet) และสมาชิกสภาท้องถิ่นในเวลาเดียวกัน โดยมิได้กำหนด
วาระในการดำรงตำแหน่ง
ส่วนการดำรงตำแหน่งผู้บริหารองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ยกเว้น
กรุงเทพมหานครนั้น มีการกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งไม่เกิน ๒ วาระ ซึ่งในปัจจุบัน วาระการ
ดำรงตำแหน่งนี้ยังเป็นข้อถกเถียงในเรื่องการจำกัดสิทธิของประชาชน ควรให้ประชาชนเป็นคน
ตัดสินใจเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ
(๔) คณะกรรมการการเลือกตั้ง ในประเทศญี่ปุ่น คณะกรรมการเลือกตั้งมิได้มีอำนาจในการ
ตัดสิทธิ หรือเพิกถอนสิทธิผู้สมัครรับเลือกตั้งที่กระทำการทุจริต โดยการให้ใบเหลือง ใบแดง
เหมือนกับกรณีของประเทศไทย เพราะประชาชนเห็นความสำคัญของประชาธิปไตย และมีการ
ส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองทุกระดับของประเทศ อีกทั้งมีระบบการตรวจสอบผู้
ดำรงตำแหน่งทางการเมืองจากภาคประชาชน จึงไม่มีการยอมรับพฤติกรรมการซื้อสิทธิขายเสียงใน
การเลือกตั้ง ดังนั้นจึงไม่มีความจำเป็นที่คณะกรรมการการเลือกตั้งของประเทศญี่ปุ่นจะมีอำนาจ
ดังกล่าว
สำหรับในประเทศไทยนั้น ในปัจจุบันอยู่ในช่วงส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน เริ่มที่จะมี
การปลูกจิตสำนึกให้ประชาชนเห็นความสำคัญของประชาธิปไตย จึงควรที่จะมีการดำเนินการพัฒนา
ในเรื่องนี้อย่างเป็นรูปธรรมจากทั้งภาคประชาชนและภาครัฐบาลเพื่อให้ได้รับผลสำเร็จในการปกครอง
ส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย
บทสรุป
การเดินทางไปศึกษาดูงานในครั้งนี้ของคณะกรรมาธิการการปกครองส่วนท้องถิ่น ประสบ
ความสำเร็จในระดับที่น่าพอใจ เนื่องจากได้รับความรู้และประสบการณ์เกี่ยวกับการปกครองส่วน
ท้องถิ่น โดยได้ตั้งเป็น ข้อสังเกตและข้อเสนอแนะเสนอต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร เพื่อนำมาเป็น
ข้อมูลการพัฒนา ปรับปรุงการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยในมีความก้าวหน้า ตาม
เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ หมวดที่ ๑๔
อย่างไรก็ตามในสภาพความเป็นจริงของวัฒนธรรมทางการเมืองของญี่ปุ่น ลักษณะเอกรัฐของ
ชาติญี่ปุ่น และการเร่งพัฒนาเศรษฐกิจสังคมแห่งชาติ เราก็ได้เห็นข้อจำกัดบางประการและที่สำคัญคือ
งบประมาณการพัฒนาท้องถิ่นนั้นไม่เพียงพอ ภาษีที่ท้องถิ่นจัดเก็บได้เองนั้นเฉลี่ยแล้ว ประมาณร้อยละ
๑๔
๓๐ เศษ ของงบประมาณรายจ่ายแต่ละปีของท้องถิ่น ส่งผลให้ผู้สมัครเลือกตั้งท้องถิ่นที่สังกัดพรรค
เดียวกันกับรัฐบาล ได้เปรียบคู่ต่อสู้ โดยได้รับการสนับสนุนจากพรรครัฐบาล สามารถรณรงค์หาเสียง
เลือกตั้งอ้างจุดแข็งของตนในข้อนี้
ลักษณะเด่นอีกประการหนึ่งของการปกครองส่วนท้องถิ่นในญี่ปุ่น นอกจากในเรื่องความเป็น
อิสระในทางทฤษฎี และการต้องพึ่งพาส่วนกลางในทางด้านความเป็นจริง ก็คือการเลือกตั้งผู้บริหาร
ท้องถิ่นโดยตรง แทนที่จะให้สภาเลือกอย่างกรณีการเมืองระดับชาติ ระบบเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่น
โดยตรงนี้ นำมาจากแบบแผนของสหรัฐอเมริกา ทำให้ญี่ปุ่นมีระบบเลือกตั้งหัวหน้าฝ่ายผู้บริหาร ๒
แบบคือ เป็นแบบเลือกตั้งทางอ้อมในระดับชาติ และเป็นแบบเลือกตั้งโดยตรงในระดับท้องถิ่น
ข้อดีอย่างหนึ่งของการเลือกตั้งผู้บริหารโดยตรงก็คือ การเลือกตั้งมีความคึกคักและการ
รณรงค์หาเสียงมีความเข้มข้น ประชาชนมีความตื่นตัวทางการเมืองสูง เพราะตนจะเป็นผู้เลือก
ผู้ว่าราชการจังหวัด นายกเทศมนตรีด้วยตนเอง นอกเหนือจากที่เลือกสมาชิกสภา ในทางตรงข้าม
การเลือกตั้งผู้บริหารโดยตรงก็ทำให้ระบบพรรคการเมืองไม่เข้มแข็งในการเมืองท้องถิ่น
พลวัติสำคัญของการเมืองระดับท้องถิ่นประการหนึ่งก็คือ การเมืองญี่ปุ่นมีความเป็นพหุนิยม
สูงมาก แต่ละพรรคพยายามจะควบคุมการปกครองท้องถิ่นให้ได้
การปกครองท้องส่วนถิ่นในญี่ปุ่นปัจจุบันต้องประสบปัญหาหนักเพิ่มขึ้นกว่าแต่ก่อนในหลายๆ
ด้าน เช่น ปัญหาการหาทางออกสู่เศรษฐกิจต่างประเทศด้วยตนเองเพื่อตอบสนองธุรกิจในท้องถิ่นของ
ตน ปัญหาการสร้างความเป็นนานาชาติให้แก่สังคมในท้องถิ่นเพื่อให้สอดคล้องคู่กันไปกับสภาพความ
เป็นจริงทางเศรษฐกิจและสังคมของตนที่ใกล้ชิดกับเศรษฐกิจโลก ปัญหาต้องพึ่งงบประมาณอุดหนุน
จากรัฐบาลกลางก็เป็นปัญหาหนัก เพราะหมายถึงการสูญเสียความเป็นอิสระของท้องถิ่น รวมทั้ง
ปัญหาประนีประนอมกับแนวนโยบายของพรรคการเมืองที่ควบคุมรัฐบาลกลาง และยังมีปัญหา
สังคมใหม่ๆ ที่เกิดขึ้น เช่น ปัญหาสภาพแวดล้อม ปัญหาคนสูงอายุมีจำนวนเพิ่มขึ้นและปัญหา
คุณภาพชีวิต แต่อย่างไรก็ตาม เราอาจกล่าวสรุปได้ว่า การปกครองตนเองแห่งท้องถิ่นคงจะหาทาง
ออกให้แก่ปัญหาเหล่านี้ได้ ระบบดังกล่าวจะบรรจุผู้นำทางการเมืองที่สามารถตอบสนองปัญหาของ
ท้องถิ่นของตน ผู้ที่ไม่สามารถแก้ปัญหาได้ ต้องหลีกทางให้แก่ผู้นำใหม่ ซึ่งอาจมีแนวความคิดใหม่
ความกล้าหาญ และมีอายุน้อยกว่า ดังที่เราได้เห็นในผลการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีเทศบาลนคร
ที่มีคนหน้าใหม่ได้รับเลือกตั้งเข้ามาจำนวนมาก
ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.๒๕๕๑ หมวด ๔ ว่าด้วยกรรมาธิการ ข้อ
๘๒ กำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมาธิการการปกครองส่วนท้องถิ่น ให้มีหน้าที่ดังนี้ “มีอำนาจ
หน้าที่กระทำกิจการ พิจารณาสอบสวนหรือศึกษาเรื่องใดๆ ที่เกี่ยวกับการบริหารราชการและการ
ปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งส่งเสริมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น” แต่เนื่องจากภารกิจเหล่านี้มีขอบข่ายในการดำเนินงานที่กว้างขวาง ประกอบกับ
อีกทั้งการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยนั้นอยู่ในช่วงเริ่มต้น ด้วย
เหตุผลและความจำเป็นดังกล่าว ที่ประชุมจึงมีมติให้มีการเดินทางไปศึกษาดูงานเกี่ยวกับการปกครอง
ส่วนท้องถิ่นในต่างประเทศ ทั้งนี้ เพื่อนำองค์ความรู้ที่ได้รับมาปรับปรุงและพัฒนารูปแบบการปกครอง
ส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย รวมทั้งเสริมสร้างและเชื่อมสัมพันธไมตรีที่ดีต่อกันระหว่างสองประเทศ
๒. วัตถุประสงค์
๒.๑ เพื่อศึกษาการวางแผนและการพัฒนาการของการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศ
ญี่ปุ่น
๒.๒ เพื่อศึกษาลักษณะการปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับจังหวัดและเมืองของประเทศ
ญี่ปุ่น
๒.๓ เพื่อศึกษาความเกี่ยวข้องด้านการเมืองของการปกครองส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น
๒.๔ เพื่อแลกเปลี่ยนข้อคิดเห็นและประสบการณ์ด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น
๒.๕ เพื่อศึกษาถึงผลกระทบ ทั้งด้านบวกและด้านลบในการกระจายอำนาจของประเทศ
รวมถึงการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น
๒.๖ เพื่อนำองค์ความรู้และประสบการณ์ที่ได้รับมาปรับปรุงและพัฒนาการปกครองส่วน
ท้องถิ่นภายในประเทศ
๓. การศึกษาดูงาน
ในปี พ.ศ.๒๔๓๐ (ค.ศ. ๑๘๘๗) ประเทศไทยและญี่ปุ่นได้มีการลงนามในสัญญาทางไมตรีและ
พาณิชย์ ที่กรุงโตเกียว ซึ่งประเทศไทยเป็นประเทศแรกในเอเชียที่ญี่ปุ่นทำสัญญาในลักษณะนี้ด้วย
แม้ว่าสัญญาดังกล่าวจะเป็นเพียงเอกสารสั้นๆ ที่ระบุเพียงเจตนารมณ์ของทั้งสองประเทศว่าจะมีการ
ทำสนธิสัญญาเพื่อให้มีการแลกเปลี่ยนทางการทูตและส่งเสริมการพาณิชย์และการเดินเรือระหว่างกัน
ต่อไปก็ตาม แต่ก็ถือว่าการทำสัญญานี้เป็นการสถาปนาความสัมพันธ์ทางการทูตอย่างเป็นทางการ
ระหว่างประเทศไทยกับประเทศญี่ปุ่น ความสัมพันธ์ระหว่างทั้งสองได้พัฒนาก้าวหน้าไปอย่างน่าพอใจ
ในทุกๆ ด้าน โดยในปีที่ผ่านมามีการฉลองความสัมพันธ์ระหว่าง ๒ ประเทศ ครบรอบ ๑๕๐ ปี โดย
ประเทศญี่ปุ่นได้มีการพัฒนาและส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งในปัจจุบัน
๓
ประเทศไทยกำลังอยู่ในช่วงส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
นับตั้งแต่ฉบับปีพุทธศักราช ๒๕๔๐ จนถึงฉบับปัจจุบัน โดยที่มีการส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น
และมีการออกพระราชบัญญัติส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นในปีพุทธศักราช ๒๕๔๒ ดังนั้น ทาง
คณะกรรมาธิการจึงเห็นควรให้เดินทางไปศึกษาดูงานด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น ณ ประเทศญี่ปุ่น
เพื่อเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยต่อไป
การศึกษาดูงานด้านการปกครองส่วนท้องถิ่นของคณะกรรมาธิการการปกครองส่วนท้องถิ่น
สภาผู้แทนราษฎร ณ ประเทศญี่ปุ่น ระหว่างวันที่ ๒๘ กรกฎาคม - วันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๑
คณะกรรมาธิการได้มีการศึกษาดูงานด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีการแลกเปลี่ยนข้อคิดเห็น
และประสบการณ์ด้านการปกครองส่วนท้องถิ่นระหว่าง ๒ ประเทศโดยมีรายละเอียด ดังนี้
วันพฤหัสบดีที่ ๓๐ กรกฎาคม ๒๕๕๑
คณะกรรมาธิการได้เข้าพบคณะกรรมาธิการกิจการภายในและการสื่อสาร สภาผู้แทนราษฎร
ของประเทศญี่ปุ่น ณ สภาไดเอต โดยมีรายนาม ดังนี้
คณะกรรมาธิการกิจการภายในและการสื่อสาร สภาผู้แทนราษฎร ประเทศญี่ปุ่น
๑. Mr. Watanabe Hiromichi ประธานคณะกรรมาธิการ
๒. Mr. Haraguchi Kazuhiru กรรมาธิการ
๓. Mr. Yamaguchi Shuichi กรรมาธิการ
๔. Mr. Masuya Keigo กรรมาธิการ
๕. Mr. Hase Hirushi กรรมาธิการ
วันอาทิตย์ที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๕๑
คณะกรรมาธิการได้เข้าพบเจ้าหน้าที่ประจำกงสุลใหญ่ ณ นครโอซาก้า โดยมีรายนาม ดังนี้
เจ้าหน้าที่ประจำกงสุลใหญ่ นครโอซาก้า
๑. นายสุพจน์ อิศรางกูร ณ อยุธยา กงสุลใหญ่
๒. นางสาวศิรินทรา จันทพันธ์ รองกงสุลใหญ่
๓. นางสุทธิลักษณ์ สง่ามั่งคั่ง รองกงสุลใหญ่
การเดินทางศึกษาดูงานด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น ณ ประเทศญี่ปุ่นในครั้งนี้
คณะกรรมาธิการมีความเห็นว่า ควรที่จะนำข้อคิดเห็น ประสบการณ์ด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น
ตลอดจนความรู้ที่ได้รับนำมารวบรวมเพื่อประโยชน์ต่อการปรับปรุงและพัฒนาการปกครองส่วน
ท้องถิ่นของประเทศไทย โดยสรุปสาระสำคัญ ดังนี้
๔
การปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น
(๑) รูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น
ญี่ปุ่นถือว่าเป็นรัฐเดี่ยวโดยแบ่งการบริหารเป็นส่วนกลางซึ่งมีรัฐบาลกลางเป็นผู้บริหารและ
อีกส่วนหนึ่งคือการปกครองส่วนท้องถิ่น
การปกครองส่วนท้องถิ่นในญี่ปุ่นแบ่งออกเป็น ๒ ประเภทใหญ่ๆคือ รูปแบบทั่วไปและ
รูปแบบพิเศษ
(๑.๑) รูปแบบทั่วไป ได้แก่ จังหวัดและเทศบาล ซึ่งเทศบาลประกอบไปด้วยเทศบาลนคร
เทศบาลเมือง และเทศบาลหมู่บ้าน
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบนี้มีลักษณะเป็นโครงสร้างสองชั้นโดยการปกครองระดับ
เทศบาลจะอยู่ภายใต้การปกครองระดับจังหวัด
(๑.๑.๑) การปกครองแบบจังหวัด
จังหวัดของญี่ปุ่นนั้นประกอบไปด้วย ๔๗ จังหวัด และแบ่งลักษณะการปกครองจังหวัดออกเป็น
สี่ประเภท คือ
ก. การปกครองแบบเมืองหลวงหรือมหานครหรือ “โทะ”
เมืองหลวงของญี่ปุ่น คือ กรุงโตเกียว ถือเป็น การปกครองแบบเขตปกครองพิเศษ ที่
แตกต่างจากระบบการปกครองของจังหวัดอื่นๆ
ข. การปกครองจังหวัดบนเกาะใหญ่ “โด” มีอยู่เพียงจังหวัดเดียว คือ จังหวัดฮอกไกโด
ค. การปกครองแบบ “ฟุ” มีอยู่สองจังหวัด คือ จังหวัดโอซาก้าและจังหวัดเกียวโต
ง. การปกครองแบบจังหวัดส่วนภูมิภาค “เค็น” คือจังหวัดนอกเหนือจาก ก - ค จำนวน
๔๓ จังหวัด ถึงแม้ชื่อเรียกใน ข - ง นั้นจะแตกต่างกันตามเหตุผลทางประวัติศาสตร์ ก็ตามแต่ระบบ
การปกครองนั้นยังคงเหมือนกัน ทั้งนี้ การปกครองระดับจังหวัดมีหน้าที่ความรับผิดชอบ ดังนี้
- งานที่ต้องดำเนินการครอบคลุมพื้นที่ขนาดใหญ่ เช่น การร่างแผนแม่บทเพื่อพัฒนาท้องถิ่น การ
อนุรักษ์ป่าไม้ และการปรับปรุงแม่น้ำ
- งานที่ต้องดำเนินการในรูปแบบเดียวกันทั้งหมดทั่วทั้งจังหวัด หรือทั่วพื้นที่ประเทศ เช่น การรักษา
มาตรฐานการศึกษาภาคบังคับ และการบริหารงานกิจการตำรวจ
- งานที่เกี่ยวกับการติดต่อสื่อสารระหว่างรัฐบาลกลางและเทศบาล หรือการให้คำแนะนำหรือแนวทาง
แก่เทศบาล เช่น ให้ข้อแนะนำเกี่ยวกับการปรับปรุงประสิทธิภาพการบริหารงานและการจัดองค์การ
- งานที่ขอบเขตดำเนินการที่ไม่เหมาะสมที่จะอยู่ในความรับผิดชอบของเทศบาล เช่น การจัดตั้งและ
การบริหารงานโรงพยาบาลและโรงเรียนมัธยม
๕
(๑.๑.๒) การปกครองแบบเทศบาล
เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพื้นฐานที่ดำเนินงานใกล้ชิดกับความเป็นอยู่ของประชาชนมากที่สุด
โดยในปัจจุบัน ณ วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๘ มีจำนวนเมือง อำเภอและหมู่บ้าน รวมทั้งสิ้น ๑,๘๑๗ แห่ง
การที่สามารถเป็นเมืองได้นั้น พื้นที่จะต้องมีประชากรอยู่มากกว่าห้าหมื่นคนขึ้นไปและจำเป็นต้อง
เพียบพร้อมด้วยปัจจัยด้านต่างๆเทียบเท่ากับเมืองใหญ่
เมือง อำเภอ และหมู่บ้าน จะดำเนินหน้าที่ทั้งหมดในฐานะที่เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
นอกเหนือจากการดำเนินงานของจังหวัด โดยมีลักษณะดังนี้
- ให้บริการที่เกี่ยวข้องกับธุรกิจประจำวัน เช่น การจดทะเบียนครอบครัวและผู้อยู่อาศัย
รวมทั้งการออกเอกสารรับรองต่างๆ
- การจัดบริการสาธารณสุขและความปลอดภัย และการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม เช่น การดับเพลิง
การจัดเก็บขยะมูลฝอยและกำจัดสิ่งโสโครก การจัดให้มีน้ำประปาและสวนสาธารณะ
- การดำเนินงานเกี่ยวกับการพัฒนาเมือง เช่น การวางผังเมือง การก่อสร้างและบำรุงรักษา
ทางหลวง และงานที่เกี่ยวข้องกับแม่น้ำ
- การดำเนินงานเกี่ยวกับการบริหารงานและการจัดตั้งสิ่งอำนวยความสะดวกในด้านต่างๆ
รวมทั้งสถานเลี้ยงเด็ก โรงเรียนประถมศึกษาและมัธยมต้น และห้องสมุด
(๑.๒) รูปแบบพิเศษ ประกอบด้วย Special Ward, Municipal Cooperative, property Ward
และ Local Development Cooperation
- Special Ward (ku)
การปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบนี้มีในเขตนครกรุงโตเกียว (City of Tokyo) เท่านั้น ทั้งหมดมี
๒๓ แห่ง หรือ ๒๓ เทศบาลนครด้วยกัน
ทั้งนี้ Special Ward มีหน้าที่คล้ายคลึงกับเทศบาล โดยมีข้อยกเว้นบางประการ เช่น ไม่มี
อำนาจหน้าที่ในการดับเพลิงเหมือนอย่างเทศบาล
การจัดรูปแบบการปกครองของ Special Ward นี้ประกอบด้วย นายกเทศมนตรี (Mayor) ซึ่ง
ได้รับเลือกโดยตรงจากประชาชนและสมาชิกสภา (Councilors) ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงเช่นกัน
- Municipal Cooperative หน่วยการปกครองท้องถิ่นประเภทนี้เกิดจากการรวมตัวกันระหว่าง
เทศบาลตั้งแต่ ๒ แห่งขึ้นไป เพื่อร่วมกันดำเนินภารกิจบางประการ ซึ่งถ้าปล่อยให้เทศบาลแต่ละแห่ง
ดำเนินงานโดยลำพังจะไม่มีประสิทธิภาพ และได้รับผลสำเร็จต่ำกว่าการรวมตัวกันดำเนินงาน ปัจจุบัน
มีการรวมตัวกันเพื่อให้บริการด้านต่างๆ เป็นการเฉพาะด้าน เช่น เพื่อจัดตั้งและบริการงานโรงเรียน
และโรงพยาบาลร่วมกัน
๖
- Property Ward เป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นตามเขตหรือพื้นที่ซึ่งมีทรัพย์สิน
บางประเภทภายในอาณาเขตของเทศบาล ทั้งนี้เพื่อบริหารงานทรัพย์สินเหล่านั้น ทรัพย์สินดังกล่าว
เหล่านี้ได้แก่ คลองชลประทาน หนองหรือบึง สุสาน พื้นที่อยู่อาศัย พื้นที่เกษตร และสถานที่มีบ่อน้ำแร่
เป็นต้น ส่วนใหญ่การปกครองส่วนท้องถิ่นประเภทนี้จัดตั้งขึ้นมาเพื่อควบคุมดูแลพื้นที่ป่าและมักจัดตั้ง
ตามหมู่บ้านในพื้นที่เกษตรหรือภูเขาในเขตชุมชนเมืองมีไม่มาก
- Local Development Cooperation หน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบนี้จัดตั้งขึ้นจากการ
รวมตัวกันระหว่างหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป (จังหวัดและเทศบาล) ตั้งแต่ ๒ แห่งขึ้นไป
โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดหาและเตรียมสถานที่สำหรับก่อสร้างสิ่งอำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชน
ตามที่กำหนดไว้ในแผนพัฒนาแม่บท
(๒) การจัดการบริหารองค์กรภายในหน่วยการปกครองท้องถิ่น
การจัดองค์การของจังหวัดและเทศบาล ประกอบด้วย ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร ฝ่าย
นิติบัญญัติ ได้แก่ สภาจังหวัด (กรณีจังหวัด) หรือสภาเทศบาล (กรณีเทศบาล) ทำหน้าที่อนุมัติ
งบประมาณ ออกเทศบัญญัติและควบคุมการปฏิบัติงานของฝ่ายบริหารให้เป็นไปตามนโยบายที่
กำหนดไว้
ฝ่ายบริหาร ประกอบด้วย (๑) หัวหน้าฝ่ายบริหาร ได้แก่ ผู้ว่าราชการจังหวัด (Governor)
กรณีจังหวัด หรือนายกเทศมนตรี (Mayor) กรณีเทศบาล และ (๒) คณะกรรมการบริหาร
(Administrative Committee) ทำหน้าที่บริหารงานตามนโยบายและอำนาจหน้าที่
สภาท้องถิ่น ประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนในพื้นที่ของ
หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ ให้อยู่ในตำแหน่งคราวละ ๔ ปี สำหรับจำนวนสมาชิกท้องถิ่นจะ
แตกต่างกันไปตามขนาดของประชากร โดยในแต่ละขนาดจะมีสมาชิกสภาท้องถิ่น ดังนี้
- สภาจังหวัดจะมีจำนวนสมาชิกอยู่ระหว่าง ๔๐ - ๑๒๐ คน
- สภาเทศบาลนครจะมีจำนวนสมาชิกอยู่ระหว่าง ๓๐ - ๑๐๐ คน
- สภาเทศบาลเมืองและหมู่บ้านจะมีจำนวนสมาชิกอยู่ระหว่าง ๑๒ - ๓๐ คน
จำนวนดังกล่าวนี้อาจถูกลดลงได้ตามกฎหมาย หรือจำนวนประชากรที่ลดลง
อำนาจหน้าที่ของสภาท้องถิ่น กฎหมายกำหนดไว้ ดังนี้
- อำนาจในการออกกฎหมาย เปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกกฎหมายและข้อบัญญัติต่างๆ
- อำนาจในการอนุมัติงบประมาณประจำปีที่เสนอเข้ามาโดยฝ่ายบริหาร
- อำ นาจในการกำ หนดหลักการเกี่ยวกับการสร้างอัตราภาษีอากรของท้องถิ่น
ค่าธรรมเนียม และขอบข่ายการกระทำสัญญาต่างๆ
- อำนาจในการอนุมัติจัดซื้อหรือยกเลิกทรัพย์สินสาธารณะ
- อำนาจในการแต่งตั้งเจ้าหน้าที่เพื่อตรวจสอบบัญชีของเทศบาล
๗
- อำนาจในการตั้งกระทู้ถามข้อข้องใจเกี่ยวกับการใช้อำนาจต่างๆ ของฝ่ายบริหาร ซึ่ง
รวมทั้งการลงมติไม่ไว้วางใจ อันเป็นผลให้ฝ่ายบริหารต้องลาออก หรืออาจยุบสภาได้ภายในสิบวันนับ
จากวันที่ลงมติ หากไม่ยุบสภาหลังจากสิบวันก็ให้ถือว่าพ้นตำแหน่ง เป็นต้น
ฝ่ายบริหาร ประกอบด้วย ๒ ส่วนใหญ่ ๆ คือ หัวหน้าฝ่ายบริหาร (ผู้ว่าราชการจังหวัด
และนายกเทศมนตรี) และคณะกรรมการบริหารด้านต่างๆ ทำหน้าที่เป็นคณะกรรมการอิสระ
รับผิดชอบบริหารงานเฉพาะด้าน เช่น ในด้านการศึกษา และด้านความปลอดภัย เป็นต้น ซึ่งในแต่
ละส่วนมีรายละเอียด ดังนี้
หัวหน้าฝ่ายบริหาร เป็นบุคคลที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ไม่ว่าจะเป็น
ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือนายกเทศมนตรี โดยมีระยะเวลาในการอยู่ในตำแหน่ง ๔ ปี สำหรับผู้มีสิทธิ
สมัครรับเลือกตั้งเป็นนายกเทศมนตรี กฎหมายกำหนดให้มีคุณสมบัติ ดังนี้ เป็นพลเมืองญี่ปุ่นที่
พำ นักอยู่ในเขตปกครองท้องถิ่นนั้นๆ ไม่ต่ำ กว่าสามปี มีอายุไม่ต่ำ กว่า ๒๕ ปี และไม่เป็น
สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรระดับชาติ (Diet) และสมาชิกสภาท้องถิ่นในเวลาเดียวกัน ส่วนผู้มีสิทธิ
สมัครรับเลือกตั้งเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดก็มีคุณสมบัติเช่นเดียวกับผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็น
นายกเทศมนตรี ยกเว้น ต้องมีอายุไม่ต่ำกว่า ๓๐ ปี
ในส่วนของการปฏิบัติงาน หัวหน้าฝ่ายบริหารสามารถแต่งตั้ง รองผู้ว่าราชการจังหวัดหรือ
รองนายกเทศมนตรี และหัวหน้าฝ่ายบัญชี (Chief accountant) และสมุห์บัญชี (treasurer) มาช่วยใน
การปฏิบัติงานตามหน้าที่ที่รับผิดชอบได้ โดยการแต่งตั้งนี้ต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาท้องถิ่น
ก่อน และจะอยู่ในตำแหน่งได้คราวละ ๔ ปี
อำนาจของหัวหน้าฝ่ายบริหาร ตามที่กฎหมายกำหนดมีดังนี้
- อำนาจในการบริหารงานตามที่บัญญัติว่าเป็นอำนาจหน้าที่ของจังหวัด
- อำนาจในการเสนอร่างกฎหมายให้สภาท้องถิ่นพิจารณา
- อำนาจในการจัดเตรียมและบริหารงบประมาณรวมทั้งควบคุมดูแลบัญชีการเงิน
- อำนาจในการจัดเก็บภาษี ค่าธรรมเนียมและค่าปรับ
- อำนาจในการแต่งตั้งและควบคุมดูแลเจ้าหน้าที่ของท้องถิ่น
- อำนาจในการอนุมัติสัญญา จัดตั้ง บริหารกิจการสาธารณะ และธุรกิจสาธารณะ
ตลอดจนการเข้าถือสิทธิ์ จัดการ ย้าย โอนทรัพย์สิน และการเก็บรักษาเอกสารสาธารณะ
- อำนาจในการเรียกประชุมสภา
- อำนาจที่จะเสนอเรื่องหรือปัญหาต่าง ๆ ที่เห็นสมควรให้สภาเทศบาลประชุมพิจารณา
- อำนาจการยับยั้งร่างกฎหมาย
- อำนาจในการยุบสภาท้องถิ่น เป็นต้น
จะเห็นได้ว่า การจัดองค์กรภายในท้องถิ่นของญี่ปุ่นนั้น ยึดระบบการเลือกตั้งโดยตรง
จากประชาชนเป็นหลักทั้งหัวหน้าฝ่ายบริหารและสภาท้องถิ่น ตามหลักการแบ่งอำนาจ (separation
of powers) และหลักการถ่วงดุลอำนาจซึ่งกันและกัน (check and balance) ซึ่งหลักการจัดองค์กรใน
๘
รูปแบบนี้ญี่ปุ่นได้รับอิทธิพลมาจากรูปแบบประธานาธิบดีที่ใช้กันในสหรัฐอเมริกา แต่อย่างไรก็ดี
ในทางปฏิบัติจริง ฝ่ายบริหารกลับมีความเข้มแข็งมากกว่าฝ่ายสภา ทั้งนี้เนื่องจากอำนาจในการปฏิบัติ
กิจการต่างๆ ในท้องถิ่นเกือบทุกด้านนั้น เป็นอำนาจของฝ่ายบริหาร
(๓) ระบบภาษีท้องถิ่น
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่นมีอำนาจเต็มในการบริหารจัดการการเงินและการคลัง
ของตนเองโดยพื้นฐาน รวมทั้งรับประกันแหล่งที่มาของรายได้ และรักษาสมดุลระหว่างการบริหาร
การเงินและการคลังขององค์กรกับส่วนกลางผ่านระบบการเงินการคลังต่างๆ
แหล่งที่มาของรายได้มาจาก ภาษีท้องถิ่น ภาษีจากการออกเอกสาร เงินช่วยเหลือจากรัฐบาล
รวมทั้งการให้กู้ยืมหรือตราสารหนี้ส่วนท้องถิ่นจากแหล่งอื่นๆ
ในปัจจุบัน ประเทศญี่ปุ่นได้มีการจัดเก็บภาษีบ้านเกิด สำหรับประชาชนที่มีภูมิลำเนาอยู่ใน
พื้นที่นั้นๆเพื่อให้เป็นรายได้ในการพัฒนาท้องถิ่นอีกทางหนึ่ง
(๔) คุณสมบัติของผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาท้องถิ่น
กฎหมายของญี่ปุ่นกำหนดคุณสมบัติของสมาชิกท้องถิ่นไว้เฉพาะเรื่องอายุของผู้ที่จะลงสมัคร
รับเลือกตั้ง คือ ๒๕ ปีขึ้นไป และ จะต้องเป็นผู้อยู่อาศัยในพื้นที่ที่ลงสมัครรับเลือกตั้งนั้นโดยไม่จำกัด
ระยะเวลาการอาศัยอยู่ในพื้นที่ และไม่จำกัดวุฒิการศึกษารวมทั้งไม่ต้องสังกัดพรรคการเมือง
(๕) วาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภาท้องถิ่น
ผู้ที่ได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาท้องถิ่นของญี่ปุ่นมีวาระการดำรงตำแหน่งวาระละ ๔ ปี โดย
มิได้มีการจำกัดจำนวนวาระแต่อย่างใด ทั้งนี้ประเทศญี่ปุ่นมีธรรมเนียมที่ถือปฏิบัติเป็นมารยาททาง
การเมืองที่จะดำรงตำแหน่งอยู่ในวาระไม่เกิน ๓ วาระ
(๖) ปัญหาเกี่ยวกับระบบการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น
(๖.๑) ปัญหาการลดจำนวนเทศบาลเมือง
ในช่วงปี พ.ศ. ๒๔๙๖ และ พ.ศ. ๒๕๔๔ เมืองและหมู่บ้านของญี่ปุ่นจำนวนมากได้ถูกยุบ
รวมกันภายใต้กฎหมายส่งเสริมการยุบรวมเมืองและหมู่บ้านของการปกครองส่วนกลาง ส่งผลให้
จำนวนเมืองและหมู่บ้านลดลงอย่างต่อเนื่องจนกระทั่งปัจจุบันจำนวนเทศบาลของญี่ปุ่นเหลือเพียง
๑,๗๘๘ เทศบาล ซึ่งการยุบรวมหน่วยงานดังกล่าวมีข้อดีที่ทำให้เกิดการขยายงบประมาณพื้นฐานแก่
ท้องถิ่น อย่างไรก็ตามวิธีการดังกล่าวก็มีข้อเสียที่ทำให้การบริหารงานต่างๆยังต้องรวมศูนย์อยู่ที่
ส่วนกลาง
(๖.๒) ปัญหาการเปลี่ยนแปลงไปสู่สังคมผู้สูงอายุ
๙
ปัญหาที่ยากจะแก้ไขของญี่ปุ่น คือ การจัดการกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางสังคม
ซึ่งนำญี่ปุ่นเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ จากสถิติทำให้ทราบว่าจำนวนผู้สูงอายุชาวญี่ปุ่นในปัจจุบันมีจำนวน
มากเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ในโลก ในปี พ.ศ. ๒๕๔๘ สัดส่วนของประชากรญี่ปุ่นที่มีอายุ
มากกว่า ๖๕ ปี คิดเป็น ๒๐.๐๔% ของจำนวนประชากรทั้งหมด
ปัจจัยที่นำญี่ปุ่นไปสู่สังคมผู้สูงอายุแบ่งเป็น ๒ ปัจจัย คือ
- อายุขัยเฉลี่ยของประชากรชาวญี่ปุ่นเพิ่มมากขึ้น ในปี พ.ศ. ๒๕๔๗ ประชากรชายมีอายุขัย
เฉลี่ยอยู่ที่ ๗๘.๖๔ ปี และประชากรหญิงมีอายุขัยเฉลี่ยอยู่ที่ ๘๕.๖๙ ปี
- การลดลงของอัตราการเกิด ในปี พ.ศ. ๒๕๔๗ อัตราการเกิดอยู่ที่ ๑.๒๙ คนต่อหนึ่ง
ครอบครัว ซึ่งน้อยกว่าที่รัฐบาลตั้งไว้คือ ๒.๐๘ คนต่อครอบครัว
(๖.๓) ผลกระทบจากความเจริญทางเศรษฐกิจในเมืองใหญ่
ความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจของญี่ปุ่นมักกระจุกตัวอยู่ในเมืองใหญ่เท่านั้น ทำให้เกิดความไม่
เท่าเทียมกันระหว่างเมืองเล็กและเมืองใหญ่นอกจากนี้จำนวนประชากรที่แออัดในเมืองใหญ่และความ
เจริญทางเศรษฐกิจยังก่อให้เกิดปัญหามลภาวะทางอากาศ น้ำเสีย ความปลอดภัย การจราจร
ราคาที่ดินที่พุ่งขึ้นสูง การเสื่อมสลายของวัฒนธรรมท้องถิ่น และการแพร่กระจายของแนวความคิด
ด้านวัตถุนิยมอีกด้วย
นโยบายที่เหมาะสมในการแก้ปัญหาต่างๆ ดังกล่าวข้างต้นของชุมชนคือสิ่งสำคัญที่จะสร้าง
ความสมดุลในการพัฒนาเมืองใหญ่และชนบทไปพร้อมๆ กัน
การพัฒนาการดำเนินงานของการปกครองส่วนท้องถิ่น คือ การพัฒนาปรับปรุงหน่วยย่อย
ต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับความเป็นอยู่ในชีวิตประจำวันของประชาชน และค้ำจุนวัฒนธรรมประเพณี
ท้องถิ่นให้สืบเนื่องต่อไป มิใช่การมุ่งพัฒนาแต่เศรษฐกิจในชุมชนแต่เพียงอย่างเดียว
ข้อสังเกต
จุดเด่นของการปกครองท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น ในปัจจุบัน มีดังนี้
๑. การประกันเสรีภาพ อาจแยกพิจารณาได้ ๓ ประการได้แก่
- ป้องกันการใช้อำนาจของระบบราชการส่วนกลาง
- เปิดโอกาสให้แก่ชุมชนกลุ่มน้อยในท้องถิ่น
- ส่งเสริมจิตสำนึกในสิทธิประชาชน รัฐบาลท้องถิ่นหลายแห่งกำหนดวันพิเศษเพื่อตอกย้ำ
จิตสำนึกในสิทธิของประชาชน
๑๐
๒. การส่งเสริมการมีส่วนร่วมทางการเมือง ๔ ลักษณะ คือ
- ช่วยลดความไม่เท่าเทียมในการมีส่วนร่วม และง่ายต่อการแสดงความต้องการให้ปรากฏ
- ช่วยฝึกความเป็นพลเมือง เช่น รู้จักสิทธิและหน้าที่ของตน
- ช่วยฝึกผู้นำระดับชาติในอนาคต พรรคการเมืองของญี่ปุ่นบางพรรค เริ่มต้นจาก
การเมืองท้องถิ่น ก่อนที่จะก้าวไปสู่การแข่งขันระดับชาติ
- ช่วยหล่อหลอมความรู้สึกความแตกต่างทางเชื้อชาติ ศาสนา อาชีพ ชนชั้น หรือกลุ่ม
ลักษณะข้างต้น ๔ ประการนี้ ได้ช่วยเสริมคุณค่าแห่งประชาธิปไตย ให้หยั่งรากลึกในสังคม
ญี่ปุ่น โดยที่สังคมญี่ปุ่นที่ประชาชนไม่นิยมการเป็นการเป็นสมาชิกพรรคการเมืองและเข้าไปมีส่วนร่วม
ในกิจการทางการเมืองอย่างเปิดเผย อย่างในสังคมตะวันตก คุณูปการของระบบการปกครองท้องถิ่นที่
เป็นประชาธิปไตย จึงมีอย่างกว้างขวางและลึกซึ้ง
จุดอ่อนของการปกครองท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น ในปัจจุบัน มีดังนี้
หลักการความเป็นอิสระของท้องถิ่นเป็นอุดมคติที่ยกแก่การปฏิบัติในญี่ปุ่น เนื่องจากสาเหตุ ๒
ประการ คือ ปัจจัยประเพณีการปกครองรวมศูนย์อำนาจและปัจจัยภาษีท้องถิ่นไม่เพียงพอกับรายจ่าย
ของท้องถิ่น โดยรัฐบาลกลางควบคุม ๔ ลักษณะ ได้แก่
๑. รัฐบาลท้องถิ่นถูกกฎหมายห้ามไม่ให้ออกกฎระเบียบใดๆ ที่ขัดแย้งกับกฎหมายแห่งชาติ
๒. งานด้านการบริหารของรัฐบาลท้องถิ่นจำนวนมาก เป็นงานที่รัฐบาลกลางมอบหมายให้
ปฏิบัติ ดังนั้นหัวหน้าบริหารท้องถิ่นจึงมีฐานะเป็นตัวแทนของรัฐบาล
๓. รัฐบาลท้องถิ่นถูกกำหนดให้ดำเนินการต่างๆ “การชี้แนะเชิงบริหาร” ที่กฎหมายเขียนไว้
อย่างกว้างๆ ซึ่งบางครั้งมีลักษณะเป็นการก้าวล่วงเข้าสู่ความเป็นอิสระของท้องถิ่น
๔. รัฐบาลท้องถิ่นถูกควบคุมจากส่วนกลางอย่างมากในด้านการคลัง รวมทั้งการกู้ยืมเงิน
ต่างๆ ของท้องถิ่นจะต้องถูกควบคุมอย่างเคร่งครัด
ข้อวิตก ๕ ประการ
๑. ความเป็นรัฐเดี่ยว ญี่ปุ่นเป็นรัฐเดี่ยวเช่นเดียวกับไทย ระบบกระจายอำนาจหรือ “หลัก
ความเป็นอิสระ” ของท้องถิ่นที่ใช้มานับแต่รัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๙๔๖ (พ.ศ. ๒๔๘๙) ซึ่งไม่ทำให้ญี่ปุ่น
กลายเป็น “สหรัฐ” หรือเกิดรัฐอิสระขึ้นมา รัฐบาลท้องถิ่นบางแห่งอาจจะดำเนินนโยบายต่างจากรัฐบาล
กลาง แต่ประชาชน ๔๗ จังหวัดยังเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน
ถ้าหัวใจของการกระจายอำนาจ คือ “การมีส่วนร่วมของประชาชน” อาจกล่าวได้ว่า ระบบการ
กระจายอำนาจนี้เอง ที่ทำให้ประชาชนญี่ปุ่นมีความรู้สึกผูกผันกับท้องถิ่นและประเทศของตนยิ่ง
กว่าเดิม กลยุทธ์การสร้างชาติ เสริมสร้างอำนาจให้แก่ชาติ และการสร้างความภักดีต่อชาติ ที่ได้ผล
ที่สุดก็คือให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครอง ด้วยปรัชญาเช่นนี้ ญี่ปุ่นสมัยเมจิจึงเริ่มต้น
กระบวนการปกครองระบอบประชาธิปไตยอย่างครบถ้วน ๕ ด้านคือ จัดการปกครองด้วยระบอบ๑๑
รัฐธรรมนูญ ให้มีสภาผู้แทนราษฎร ให้มีการเลือกตั้ง ให้มีพรรคการเมืองได้ และการกระจายอำนาจสู่
ท้องถิ่นในระดับหนึ่ง
๒. การแบ่งแยกดินแดน กรณีของญี่ปุ่นต่างจากไทยตรงที่ว่า ญี่ปุ่นเป็นหมู่เกาะไม่มีปัญหาชน
กลุ่มน้อย และปัญหาเชื้อชาติ ความวิตกว่าจะเกิดการแบ่งแยกดินแดนจึงแทบจะหมดไป แต่ญี่ปุ่นก็มี
ปัญหาซึ่งอาจจะรุนแรงไม่น้อยกว่าเรื่องเชื้อชาติ คือ ปัญหาอุดมการณ์ทางการเมืองที่แตกต่างกัน
แต่ญี่ปุ่นก็ได้พิสูจน์ว่า การให้สิทธิปกครองตนเองแก่ท้องถิ่นช่วยดึงให้ประชาชนเข้าสู่ – หมู่บ้าน –
เมือง – นคร และจังหวัด แล้วเข้าสู่ประเทศชาติโดยส่วนรวมที่สุด
การกระจายอำนาจ มักจะดำเนินไปโดยมี “สายเชื่อมต่อ” ระหว่างท้องถิ่นกับส่วนกลาง เป็น
ต้นว่า เงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลาง กฎระเบียบการใช้จ่ายเงินและโครงการต่างๆ จากส่วนกลาง
รวมทั้งการส่งบุคลากร จากส่วนกลางมาประจำ ณ สำนักงานบริหารท้องถิ่น “สายเชื่อมต่อ” เหล่านี้
ช่วยดึงให้ส่วนกลางและท้องถิ่นมีความผูกพันต่อกัน
๓. เรื่องงานของส่วนกลางอาจไม่มีใครดูแล กรณีของญี่ปุ่นบอกแก่เราว่า ข้อวิตกนี้ไม่เป็น
ปัญหา งานของส่วนกลางกลับเป็นที่ต้อนรับจากรัฐบาลท้องถิ่น เพราะ รัฐบาลกลางก็มีเป้าหมายที่การ
ทำเพื่อประโยชน์ต่อท้องถิ่น ถ้าเป็นโครงการที่ขัดประโยชน์ของท้องถิ่น ก็ชอบที่ผู้บริหารท้องถิ่น
จะต้องทำหน้าที่พิทักษ์รักษาประโยชน์ของประชาชนที่เลือกตนมา
๔. กรณีการกระจายอำนาจของญี่ปุ่น ไม่ได้มีผลกระทบต่อสถาบันจักรพรรดิ เนื่องจากอยู่
เหนือการเมือง จึงไม่ถูกกระทบกระเทือนจากการจัดระบบแบ่งอำนาจระหว่างส่วนกลางกับส่วน
ท้องถิ่น
ประชาชนชาวญี่ปุ่น มองว่า สถาบันจักรพรรดิมีความมั่นคง ปราศจากกลุ่มหรือบุคคลคิดล้ม
ล้าง เมื่อระบบประชาธิปไตยรัฐสภาสามารถพัฒนาไปได้โดยไม่มีอุปสรรค และการกระจายอำนาจสู่
ท้องถิ่นดำเนินไปตามความต้องการของประชาชน ถ้าจะมีปัญหาการต่อต้านสถาบัน สาเหตุมาจาก
ด้านอื่น มิใช่การให้ประชานได้ปกครองตนเอง ที่แน่นอน คือ ไม่ได้เกิดปัญหาเรียกร้องให้มีการ
เลือกตั้งประธานาธิบดีแต่อย่างใด
๕. ความแตกแยกในบ้านเมือง กรณีของญี่ปุ่นบอกแก่เราว่า การกระจายอำนาจอย่างเต็มที่
ความแตกต่างระหว่างรัฐบาลท้องถิ่นกับรัฐบาลกลางไม่ว่าจะในด้านอุดมการณ์ทางการเมืองหรือใน
ด้านนโยบาย ก็ไม่เกิดปัญหา แม้ว่ารัฐบาลกลางกับท้องถิ่นจะแตกแยกกัน ก็ไม่ใช่การแตกแยกกันใน
เรื่องหลักการใหญ่ระดับรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด
อาจสรุปได้ว่า จากกรณีของญี่ปุ่น ข้อวิตกกังวลทั้ง ๕ ข้อเกี่ยวกับผลเสียของการกระจาย
อำนาจ โดยเฉพาะการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด อาจถูกเพียงข้อเดียว คือ ข้อ ๕ แต่ยังอยู่ในวิสัยที่
จะควบคุมได้ ความแตกแยกในประเด็นหลักการใหญ่ เช่น ควรมีการกระจายอำนาจถึงขั้นเลือกตั้งผู้ว่า
ราชการจังหวัดหรือไม่ เพราะส่งผลให้สถาบันรัฐธรรมนูญขาดความยอมรับร่วมกันทุกฝ่าย และอาจ
นำไปสู่วิกฤตการณ์ “ประชาธิปไตยรัฐสภา” ซึ่งรวมถึงศรัทธาต่อพรรครัฐบาลด้วย
๑๒
ข้อเปรียบเทียบบางประการของการปกครองส่วนท้องถิ่น
ข้อเปรียบเทียบบางประการที่สามารถสังเกตได้ ระหว่างการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศ
ญี่ปุ่นและประเทศไทย มีอยู่ด้วยกัน ๔ ประการ ดังนี้
(๑) รูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่น
ประเทศญี่ปุ่น ได้มีการจัดการปกครองส่วนท้องถิ่นแบ่งออกเป็น ๒ ประเภทใหญ่ๆ ได้แก่
รูปแบบทั่วไปและรูปแบบพิเศษ
- รูปแบบทั่วไป ได้แก่ จังหวัดและเทศบาล ซึ่งเทศบาลประกอบไปด้วยเทศบาลนคร
เทศบาลเมือง และเทศบาลหมู่บ้าน
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบนี้มีลักษณะเป็นโครงสร้างสองชั้นโดยการปกครองระดับ
เทศบาลจะอยู่ภายใต้การปกครองระดับจังหวัด
- รูปแบบพิเศษ ประกอบด้วย Special Ward, Municipal Cooperative, property
Ward และ Local Development Cooperation
ประเทศไทย มีการจัดระเบียบราชการบริหารส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน แบ่งออกเป็น ๒ ระบบ
ได้แก่
- ระบบทั่วไปที่ใช้แก่ท้องถิ่นทั่วไป โดยในปัจจุบันมีอยู่ ๓ รูปแบบ คือ เทศบาล
องค์การบริหารส่วนตำบล และองค์การบริหารส่วนจังหวัด
- ระบบพิเศษที่ใช้เฉพาะท้องถิ่นบางแห่ง โดยในปัจจุบันมีอยู่ ๒ รูปแบบ คือ
กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา
(๒) การปรับปรุงขนาดพื้นที่ของการปกครองส่วนท้องถิ่น
ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ประเทศญี่ปุ่นได้มีการยุบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับเมือง
อำเภอ และหมู่บ้านลงอย่างต่อเนื่อง เพื่อปรับปรุงเศรษฐกิจส่วนท้องถิ่นโดยการขยายงบประมาณ
พื้นฐาน เมืองและหมู่บ้านจำนวนมากได้ยุบรวมกัน ภายใต้กฎหมายการส่งเสริมการยุบรวมเมืองและ
หมูบ้านของการปกครองส่วนกลาง ซึ่งนำไปสู่การปรับปรุงสมรรถภาพด้านการเงินและการบริหาร
นอกจากนี้การปกครองส่วนกลางได้ริเริ่มแนวคิดที่จะสนับสนุนการยุบรวมการปกครองส่วน
ท้องถิ่นเพื่อสนับสนุนการกระจายอำนาจบริหาร
สำหรับประเทศไทย การส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่ในช่วงของการพัฒนา ในหลาย
พื้นที่ยังประสบปัญหาด้านการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในด้านงบประมาณ บุคลากร
อำนาจในการบริหารจัดการต่างๆ การซ้ำซ้อนกันของอำนาจการปกครองส่วนต่างๆ เป็นต้น ถึงแม้ว่า
จะมีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญให้มีการกระจายอำนาจในการตัดสินใจเกี่ยวกับกิจการต่างๆที่เป็น
สาธารณะของท้องถิ่นด้วยตนเอง แต่การดำเนินการเหล่านั้นยังไม่บรรลุเป้าหมายเนื่องจากการขาด
แคลนงบประมาณ การขาดอำนาจในการบริหารดูแลพื้นที่โดยตรง การซ้ำซ้อนของอำนาจจาก๑๓
ส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น ทำให้ประเทศไทยยังไม่สามารถกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นดูแลพื้นที่ของตนเองได้ จึงควรให้มีการแบ่งภารกิจระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจน
เพิ่มความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหารงานเพื่อให้ท้องถิ่นเข้มแข็ง สามารถ
ที่จะบริหารจัดการท้องถิ่นได้
(๓) การกำหนดคุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาท้องถิ่น
ในประเทศญี่ปุ่นนั้น มีการกำหนดคุณสมบัติของผู้มีสิทธิรับเลือกตั้ง ได้แก่ เป็นพลเมืองญี่ปุ่นที่
พำ นักอยู่ในเขตปกครองท้องถิ่นนั้นๆ ไม่ต่ำ กว่า ๓ ปี มีอายุไม่น้อยกว่า ๒๕ ปี และไม่เป็น
สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรระดับชาติ (Diet) และสมาชิกสภาท้องถิ่นในเวลาเดียวกัน โดยมิได้กำหนด
วาระในการดำรงตำแหน่ง
ส่วนการดำรงตำแหน่งผู้บริหารองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ยกเว้น
กรุงเทพมหานครนั้น มีการกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งไม่เกิน ๒ วาระ ซึ่งในปัจจุบัน วาระการ
ดำรงตำแหน่งนี้ยังเป็นข้อถกเถียงในเรื่องการจำกัดสิทธิของประชาชน ควรให้ประชาชนเป็นคน
ตัดสินใจเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ
(๔) คณะกรรมการการเลือกตั้ง ในประเทศญี่ปุ่น คณะกรรมการเลือกตั้งมิได้มีอำนาจในการ
ตัดสิทธิ หรือเพิกถอนสิทธิผู้สมัครรับเลือกตั้งที่กระทำการทุจริต โดยการให้ใบเหลือง ใบแดง
เหมือนกับกรณีของประเทศไทย เพราะประชาชนเห็นความสำคัญของประชาธิปไตย และมีการ
ส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองทุกระดับของประเทศ อีกทั้งมีระบบการตรวจสอบผู้
ดำรงตำแหน่งทางการเมืองจากภาคประชาชน จึงไม่มีการยอมรับพฤติกรรมการซื้อสิทธิขายเสียงใน
การเลือกตั้ง ดังนั้นจึงไม่มีความจำเป็นที่คณะกรรมการการเลือกตั้งของประเทศญี่ปุ่นจะมีอำนาจ
ดังกล่าว
สำหรับในประเทศไทยนั้น ในปัจจุบันอยู่ในช่วงส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน เริ่มที่จะมี
การปลูกจิตสำนึกให้ประชาชนเห็นความสำคัญของประชาธิปไตย จึงควรที่จะมีการดำเนินการพัฒนา
ในเรื่องนี้อย่างเป็นรูปธรรมจากทั้งภาคประชาชนและภาครัฐบาลเพื่อให้ได้รับผลสำเร็จในการปกครอง
ส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย
บทสรุป
การเดินทางไปศึกษาดูงานในครั้งนี้ของคณะกรรมาธิการการปกครองส่วนท้องถิ่น ประสบ
ความสำเร็จในระดับที่น่าพอใจ เนื่องจากได้รับความรู้และประสบการณ์เกี่ยวกับการปกครองส่วน
ท้องถิ่น โดยได้ตั้งเป็น ข้อสังเกตและข้อเสนอแนะเสนอต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร เพื่อนำมาเป็น
ข้อมูลการพัฒนา ปรับปรุงการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยในมีความก้าวหน้า ตาม
เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ หมวดที่ ๑๔
อย่างไรก็ตามในสภาพความเป็นจริงของวัฒนธรรมทางการเมืองของญี่ปุ่น ลักษณะเอกรัฐของ
ชาติญี่ปุ่น และการเร่งพัฒนาเศรษฐกิจสังคมแห่งชาติ เราก็ได้เห็นข้อจำกัดบางประการและที่สำคัญคือ
งบประมาณการพัฒนาท้องถิ่นนั้นไม่เพียงพอ ภาษีที่ท้องถิ่นจัดเก็บได้เองนั้นเฉลี่ยแล้ว ประมาณร้อยละ
๑๔
๓๐ เศษ ของงบประมาณรายจ่ายแต่ละปีของท้องถิ่น ส่งผลให้ผู้สมัครเลือกตั้งท้องถิ่นที่สังกัดพรรค
เดียวกันกับรัฐบาล ได้เปรียบคู่ต่อสู้ โดยได้รับการสนับสนุนจากพรรครัฐบาล สามารถรณรงค์หาเสียง
เลือกตั้งอ้างจุดแข็งของตนในข้อนี้
ลักษณะเด่นอีกประการหนึ่งของการปกครองส่วนท้องถิ่นในญี่ปุ่น นอกจากในเรื่องความเป็น
อิสระในทางทฤษฎี และการต้องพึ่งพาส่วนกลางในทางด้านความเป็นจริง ก็คือการเลือกตั้งผู้บริหาร
ท้องถิ่นโดยตรง แทนที่จะให้สภาเลือกอย่างกรณีการเมืองระดับชาติ ระบบเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่น
โดยตรงนี้ นำมาจากแบบแผนของสหรัฐอเมริกา ทำให้ญี่ปุ่นมีระบบเลือกตั้งหัวหน้าฝ่ายผู้บริหาร ๒
แบบคือ เป็นแบบเลือกตั้งทางอ้อมในระดับชาติ และเป็นแบบเลือกตั้งโดยตรงในระดับท้องถิ่น
ข้อดีอย่างหนึ่งของการเลือกตั้งผู้บริหารโดยตรงก็คือ การเลือกตั้งมีความคึกคักและการ
รณรงค์หาเสียงมีความเข้มข้น ประชาชนมีความตื่นตัวทางการเมืองสูง เพราะตนจะเป็นผู้เลือก
ผู้ว่าราชการจังหวัด นายกเทศมนตรีด้วยตนเอง นอกเหนือจากที่เลือกสมาชิกสภา ในทางตรงข้าม
การเลือกตั้งผู้บริหารโดยตรงก็ทำให้ระบบพรรคการเมืองไม่เข้มแข็งในการเมืองท้องถิ่น
พลวัติสำคัญของการเมืองระดับท้องถิ่นประการหนึ่งก็คือ การเมืองญี่ปุ่นมีความเป็นพหุนิยม
สูงมาก แต่ละพรรคพยายามจะควบคุมการปกครองท้องถิ่นให้ได้
การปกครองท้องส่วนถิ่นในญี่ปุ่นปัจจุบันต้องประสบปัญหาหนักเพิ่มขึ้นกว่าแต่ก่อนในหลายๆ
ด้าน เช่น ปัญหาการหาทางออกสู่เศรษฐกิจต่างประเทศด้วยตนเองเพื่อตอบสนองธุรกิจในท้องถิ่นของ
ตน ปัญหาการสร้างความเป็นนานาชาติให้แก่สังคมในท้องถิ่นเพื่อให้สอดคล้องคู่กันไปกับสภาพความ
เป็นจริงทางเศรษฐกิจและสังคมของตนที่ใกล้ชิดกับเศรษฐกิจโลก ปัญหาต้องพึ่งงบประมาณอุดหนุน
จากรัฐบาลกลางก็เป็นปัญหาหนัก เพราะหมายถึงการสูญเสียความเป็นอิสระของท้องถิ่น รวมทั้ง
ปัญหาประนีประนอมกับแนวนโยบายของพรรคการเมืองที่ควบคุมรัฐบาลกลาง และยังมีปัญหา
สังคมใหม่ๆ ที่เกิดขึ้น เช่น ปัญหาสภาพแวดล้อม ปัญหาคนสูงอายุมีจำนวนเพิ่มขึ้นและปัญหา
คุณภาพชีวิต แต่อย่างไรก็ตาม เราอาจกล่าวสรุปได้ว่า การปกครองตนเองแห่งท้องถิ่นคงจะหาทาง
ออกให้แก่ปัญหาเหล่านี้ได้ ระบบดังกล่าวจะบรรจุผู้นำทางการเมืองที่สามารถตอบสนองปัญหาของ
ท้องถิ่นของตน ผู้ที่ไม่สามารถแก้ปัญหาได้ ต้องหลีกทางให้แก่ผู้นำใหม่ ซึ่งอาจมีแนวความคิดใหม่
ความกล้าหาญ และมีอายุน้อยกว่า ดังที่เราได้เห็นในผลการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีเทศบาลนคร
ที่มีคนหน้าใหม่ได้รับเลือกตั้งเข้ามาจำนวนมาก
