การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ Comparative Public Administration - CPA)
CPA. คือ สาขาวิชาหนึ่งที่ศึกษาเกี่ยวกับการบริหาร และระบบบริหารของประเทศต่าง ๆ ในเชิงเปรียบเทียบ โดยการพยายามนำเอาแนวความคิด และทฤษฎีทาง รปศ. ไปปรับใช้ในโลกแห่งความเป็นจริง หรือประเทศในโลกที่สาม
CPA. คือการศึกษาการบริหารของประเทศด้อยพัฒนา โดยนักวิชาการตะวันตก .
วัตถุประสงค์
- เพื่อเปรียบเทียบประสิทธิภาพของระบบบริหาร หรือระบบราชการในประเทศต่าง ๆ โดยเฉพาะประเทศด้อยพัฒนา
- เพื่อหาลักษณะร่วม หรือลักษณะสากลที่จะนำไปสู่การสร้างทฤษฎีหรือศาสตร์ที่ว่าการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ แนวทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ มีการพัฒนาเปลี่ยนแปลงไป ดังนี้
1. มุ่งเน้นศึกษาถึงความคล้าย คลึงและความแตกต่างระหว่าง ระบบการบริหารราชการ ประสิทธิภาพการบริหารงานของประเทศต่างๆในประเทศโลกที่สาม และพยายามที่จะนำแนวคิด ทฤษฎีทาง ร.ป.ศ.ไปปรับใช้ในประเทศด้อยพัฒนาเพื่อให้ประเทศเหล่านั้นมีระบบการบริหารที่ทันสมัย แต่ผลที่ได้รับไม่เป็นไปตามที่คาดไว้
2. แนวทางการศึกษาจึงปรับเปลี่ยนไปที่ปัญหาที่เกิดขึ้นในประเทศโลกที่สาม โดยเฉพาะปัญหาการนำนโยบาย แผนงาน โครงการต่างๆที่กำหนดไว้ออกไปปฏิบัติให้บรรลุผล
3. มุ่งเน้นที่การบริหารการพัฒนาแนวใหม่ เพื่อให้การพัฒนาประเทศด้อยพัฒนาบังเกิดผล และสร้างความเป็นธรรมในสังคม
พัฒนาการและภูมิหลังของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ
- แนวคิด CPA มีภูมิหลังมาจากนโยบายต่างประเทศของสหรัฐอเมริกาในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่2
- เปรียบเสมือนสินค้าส่งออกชนิดหนึ่งของอเมริกาที่ผลิตแล้วส่งออกไปขายในประเทศโลกที่สาม หลัง W.W.II
สรุป พัฒนาการศึกษา CPA. เริ่มต้นในสหรัฐอเมริกาในช่วงหลัง W.W.II
นโยบายต่างประเทศของอเมริกาที่ใช้นับตั้งแต่ช่วงW.W.II-1970
ยุคแรก ค.ศ.1943 - 1948 เป็นยุคแห่งการฟื้นฟูภายหลัง W.W.II ในเกาหลี ญี่ปุ่น ฟิลิปปินส์ ยุโรป
เป้าหมาย สร้างสังคมของประเทศเหล่านั้นให้มีลักษณะรูปแบบให้เหมือนสังคมอเมริกันใน
ทุกด้าน
ช่วงที่ 2 ค.ศ.1949 - 1960 เป็นยุคแห่งการสกัดกั้นการแพร่ขยายอิทธิพลของลัทธิคอมมิวนิสต์ และการปกป้องเขตอิทธิพลของสหรัฐ “ยุคสงครามเย็น”
ยุทธวิธี การสร้างพันธมิตรทางทหาร กับประเทศโลกเสรี และให้ความช่วยเหลือทางด้านเศรษฐกิจกับประเทศพันธมิตร
เป้าหมาย เพื่อให้ประเทศต่าง ๆ เหล่านั้นมีการพัฒนาการปกครองไปสู่ระบอบ
ประชาธิปไตย
แนวคิด การพัฒนาระบบบริหาร หรือระบบราชการในประเทศโลกที่สามให้มีขีดความ
สามารถเพิ่มขึ้น เพื่อจะได้เป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศต่อไป
ช่วงที่ 3 ค.ศ.1961 - 1972 ยุคแห่งการเผยแพร่อิทธิพลของสหรัฐอเมริกาไปยังประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก
ยุทธวิธี เปลี่ยนแปลงนโยบายการให้ความช่วยเหลือประเทศต่าง ๆ จากการเน้น
“ความมั่นคง” การต่อต้านคอมมิวนิสต์มาสู่การพัฒนาและการเปลี่ยนแปลง “สังคม”
แนวคิด เปลี่ยนแปลงสังคมของประเทศโลกที่สามให้เป็นเหมือนสังคมอเมริกัน ทั้งในเชิงรูป
แบบโครงสร้างและสร้างสถาบันต่าง ๆ ขึ้นมารองรับ
ผลลัพธ์ ทำให้เกิดอุดมการณ์แห่งการพัฒนา (developmentism) ขึ้นมาเป็นอุดมการณ์
ใหม่ของโลก
อุดมการณ์พัฒนาที่ครอบงำผู้นำในประเทศโลกที่สามคือ
“ประเทศยากจนทั้งหลายในโลกที่สามจะสามารถพัฒนาประเทศของตนให้เจริญก้าวหน้าทัดเทียมกับประเทศพัฒนาได้ โดยมีมรรควิธีและเป้าหมายที่สำคัญคือ “ต้องเปลี่ยนสังคมของตนให้เป็นเหมือนประเทศที่เจริญแล้วคือเป็น “สังคมอุตสาหกรรม” ด้วยการเน้นการพัฒนาอุตสาหกรรมและการลงทุนจากต่างประเทศ เพื่อความเจริญเติบโตในทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว”
แนวทางการศึกษาเปรียบเทียบที่นักวิชาการเสนอมี 2 แนวทางคือ
แนวทางแรก กลุ่มการศึกษาการเมืองเปรียบเทียบ (Comparative Politics) นำโดย Gabriel Almond
แนวคิด การศึกษาการเมืองประเทศในโลกที่สามต้องสนใจ ในเรื่อง พฤติกรรมทางการเมือง
ค่านิยม และวัฒนธรรมทางการเมือง ไม่ใช่มุ่งเน้นศึกษาเรื่อง รัฐ-ชาติ อำนาจรัฐ สถาบันการเมือง
ความเชื่อ สังคมประเทศโลกที่สามมีความด้อยพัฒนาอย่างมากเมื่อเทียบกับตะวันตก วิธี
การแก้ไขคือ ต้องพัฒนาการเมืองในประเทศเหล่านั้นโดยการลอกเลียนแบบจากประเทศตะวันตก
แนวทางที่สอง กลุ่มบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (Comparative Public Administration)
แนวคิด ระบบบริหารของประเทศในโลกที่สามเป็นระบบที่ไม่มีประสิทธิภาพ ทำงานไม่ได้
ผล เมื่อเปรียบเทียบกับในประเทศตะวันตก
ความเชื่อ ต้องพัฒนาและปรับปรุงระบบการบริหารของประเทศโลกที่สามให้ “ทันสมัย”
- ต้องสร้างสถาบันทางการบริหารใหม่ ๆ ขึ้นมาในประเทศโลกที่สาม เพื่อเป็นกลไก
ในการพัฒนา
แนวคิดของกลุ่มการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (CPA - ค.ศ. 1952 - 1974)
- ระบบการบริหารแบบอเมริกัน เป็นระบบที่มีประสิทธิภาพที่สุด สามารถส่งออกไปใช้ยังประเทศโลกที่สามเพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการพัฒนาได้
- การส่งออกต้องทำเป็น “Package” แบบครบวงจร คือ
1) ต้องสร้างคน โดยให้การศึกษา ความรู้เกี่ยวกับการบริหาร ปรับเปลี่ยนทัศนคติของคนให้เป็นแบบอเมริกัน
2) ต้องพยายามปรับปรุงระบบราชการของประเทศโลกที่สามให้ “ทันสมัย” คือ เป็นแบบสหรัฐอเมริกา
3) ต้องสร้างสถาบัน และหน่วยงานใหม่ ๆ เพิ่มขึ้นเพื่อช่วยในการพัฒนาประเทศ
ต.ย ในประเทศไทย ได้มีการจัดตั้งสถานต่างๆขึ้นมาหลายแห่ง เช่น
สถาบันพัฒนบริหารศาสตร์ เพื่อใช้เป็นสถาบันในการให้การศึกษา ฝึกอบรม ข้าราชการให้มีความรู้ทางด้านการบริหารการพัฒนา
สภาพัฒนาเศรษฐกิจสังคมแห่งซาติ เพื่อทำหน้าที่ในการวางแผนพัฒนาประเทศอย่างมีแบบแผน
สำนักงบประมาณ เพื่อทำหน้าที่ในการจัดทำงบประมาณ
สำนักงานสถิติแห่งซาติ เพื่อทำหน้าที่ในการศึกษาหาข้อมูลของประเทศ
สถาบันต่างๆเหล่านี้ถือว่ามีความสำคัญ และจำเป็นที่จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพและขีดความสามารถให้ประเทศด้อยพัฒนา.
ตัวแบบและทฤษฎีที่นำมาใช้ในการศึกษาวิเคราะห์ระบบการบริหารของประเทศโลกที่สามได้แก่ ทฤษฎีระบบ ของ David Eston, ทฤษฎีโครงสร้างหน้าที่ ของ Almond + Coleman, ทฤษฎีพริสมาติก ของ Fred W. Riggs, และทฤษฎีระบบราชการของ Max Weber
วิธีการศึกษา พยายามนำเอาทฤษฎีที่สร้างขึ้นมาจากประสบการณ์ของสังคมตะวันตกไปใช้เป็นเกณฑ์วัดหรือเปรียบเทียบกับสังคมที่ไม่ใช่ตะวันตก โดยไม่คำนึงถึงสภาพสังคม ระบบการบริหารความรู้สึก
นึกคิด ประวัติศาสตร์ วิถึชีวิต วิธีคิด ของคนในประเทศโลกที่สามเลยเป็นความพยายามครอบงำทางความคิดของคนในประเทศโลกที่สาม
“ทฤษฎีการทำให้ทันสมัยอย่างตะวันตก” เป็นแนวคิดที่ถูกนำมาใช้เป็นวิถีทางในการพัฒนาประเทศโลกที่สาม นับตั้งแต่หลัง W.W.II โดยนักวิชาการของกลุ่มเปรียบเทียบทั้งสองกลุ่ม
กลุ่มการเมืองเปรียบเทียบมีความเชื่อว่า
1. วิถีทางที่จะพัฒนาประเทศโลกที่สามให้ทันสมัยทัดเทียมกับประเทศตะวันตกได้จะต้องทำให้ระบบการเมืองของประเทศมีเสถียรภาพก่อน
2. ระบบการเมืองที่มีเสถียรภาพก็คือระบบการเมืองแบบตะวันตก คือ มีรูปแบบการปกครองแบบประชาธิปไตย
3. การที่จะมีรูปแบบการปกครองแบบประชาธิปไตยอย่างตะวันตกได้ จะต้องมีการพัฒนาสถาบันการเมือง และสถาบันหลักต่าง ๆ ที่จะเข้ามาทำหน้าที่ต่าง ๆ ได้โดยเฉพาะ “ระบบราชการ”
แนวคิดของกลุ่มบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ
- สนใจในการทำให้ระบบราชการในประเทศโลกที่สามมีความ “ทันสมัย” เพื่อความมีประสิทธิภาพในการบริหารการพัฒนา
- “ความทันสมัย” ของระบบราชการก็คือความทันสมัยแบบตะวันตก นั่นคือ การจัดองค์การแบบที่เรียกว่า “Weberian bureaucracy” นั่นเอง
- มองการพัฒนาเป็นเพียงเรื่องของการถ่ายเทเทคโนโลยีจากประเทศที่เจริญแล้วไปยังประเทศโลกที่สาม และเทคโนโลยีนั้นก็คือความรู้ และรูปแบบการบริหารของประเทศสหรัฐอเมริกานั้นเอง
การบริหารการพัฒนา ตามแนงทางของกลุ่มการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในยุคนี้คือ
การพัฒนาระบบการบริหารของรัฐในประเทศโลกที่สามให้เป็นแบบตะวันตก
- ความเชื่อ การที่จะทำให้แผนพัฒนาต่างๆที่กำหนดไว้ถูกนำมาใช้ในการพัฒนา ประเทศได้สำเร็จ จะต้องอาศัยอำนาจหรือ กลไกรัฐ ซึ่งได้แก่ระบบราชการเป็นตัวนำ แต่ระบบราชการของประเทศด้อยพัฒนายังไร้ประสิทธิภาพ จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องพัฒนาให้ทันสมัยก่อน
- การพัฒนาระบบราชการให้ทันสมัยอย่างตะวันตกจึงเป็นเงื่อนไขสำคัญในการบริหารการพัฒนาที่มีประสิทธิภาพ
- ข้าราชการในประเทศโลกที่สามมีอุดมการณ์ แห่งความเป็นกลางทางการเมืองเหมือนอุดมการณ์ของข้าราชการในประเทศตะวันตก
- เน้นในการสร้างผู้นำที่เข้มแข็ง แบบทหารและพลเรือนเพื่อให้เป็นผู้นำในการพัฒนา
จากข้อสมมุติฐาน ของกลุ่มการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเทียบ ที่ว่าปัญหาใหญ่ของประเทศโลกที่สาม คือปัญหาทางด้านการบริหาร
- วิธีแก้ไข การให้ความรู้ทางด้านการบริหารรัฐกิจ แก่นักวิชาการ ข้าราชการ ของประเทศเหล่านั้น และต้องเป็นความรู้ที่สั่งสมมาจากประสบประการณ์ของประเทศที่เจริญแล้วในตะวันตก
-การเพิ่มขีดความสามารถของระบบราชการจึงต้องทำก่อนสิ่งอื่น โดยไม่จำเป็นต้องคำนึงถึง ระดับการพัฒนา ทางการเมือง วัฒนธรรมทางการเมือง วิถีซีวิต แนวคิด ของคนในประเทศโลกที่สามเลย
ผลของการพัฒนาประเทศโลกที่สาม ที่ถือเป็นมรดกตกทอดที่กลุ่มบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบทิ้งไว้ให้ คือ
- ระบบราชการ ที่เข้มแข็งใหญ่โต และทันสมัยอย่างตะวันตก
- การมีผู้นำแบบราชการที่เข้มแข็ง และมีลักษณะการใช้อำนาจ แบบเผด็จการ
- ทำให้ประเทศโลกที่สามกลายเป็น “รัฐข้าราชการ”
Dewhite Waldo - “the administrative state”
Fred Riggs - “a bureaucratic Polity” ระบบอำมาตยาธิปไตย
ทฤษฎีฟลีสมาติก (Prismatic Theory) ของ Fred W. Riggs
- การพัฒนาสังคมของประเทศต่าง ๆ จะเริ่มจากสังคมแบบดั้งเดิม (Fused society) ไปสู่สังคมเปลี่ยนผ่าน (Prismatic Society) และสิ้นสุดลงที่สังคมที่พัฒนาแล้ว แบบสังคมตะวันตก (diffracted society)
สังคมแบบฟิวส์ เป็นสังคมแบบดั้งเดิม โดยมีพื้นฐานของจารีตประเพณีเป็นหลักเรียบง่าย ระบบความสัมพันธ์ ที่ปฏิบัติต่อกันในสังคมมีความผสมกลมกลืนกันดี เป็นไปตามวัฒนธรรมดังเดิม
สังคมดิฟแฟรด เป็นสังคมที่มีรูปแบบโครงสร้างหน้าที่ต่าง ๆ มากมาย มีความสลับซับซ้อน
มีสถาบันทางสังคมมากมายแก่ความสัมพันธ์ ระหว่างโครงสร้างกับหน้าที่ของกลุ่มต่าง ๆ สามารถดำเนินไปได้อย่างประสานกลมกลืนกันอย่างดี อยู่ในกรอบของตนเป็นลักษณะของสังคมของประเทศพัฒนาแล้ว
สังคม Prismatic คือสังคมซึ่งอยู่ระหว่างการเปลี่ยนผ่านจากสังคมแบบฟิวส์ไปสู่สังคมดิฟแฟรด ซึ่งจะปรากฎในประเทศโลกที่สาม ลักษณะเด่นของสังคมนี้คือ
- มีการกำหนดโครงสร้าง - หน้าที่ของสถาบันต่าง ๆ ในสังคม ขึ้นมามากมายแต่สถาบันเหล่านั้นไม่ทำหน้าที่อย่างที่เป็น ผลก็คือ ทำให้เกิดการก้าวก่ายบทบาท อำนาจหน้าที่ของกันและกันเกิดขึ้นเสมอ
เป็นสังคมที่เต็มไปด้วยคนที่เห็นแก่ตัว เห็นแก่อำนาจ ต้องการแสวงหาอำนาจและผลประโยชน์มาให้แก่ตนเอง ลักษณะของอำมาตยาธิปไตย ที่บ่งบอกถึงความเป็นใหญ่ของระบบราชการในระบบการเมืองไทย มี 2 ลักษณะ
1. ความเป็นใหญ่ของข้าราชการไทยในเชิงรูปแบบ
- ข้าราชการไทย สามารถดำเนินการทางการเมืองได้โดยไม่ต้องหวั่นเกรงต่อการต่อต้าน จากกลุ่มสังคมอื่น ๆ เพราะข้าราชการเป็นกลุ่มที่มีการรวมตัวอย่างเป็นระบบมากที่สุด ในขณะที่การรวมตัวของกลุ่มอื่น ๆ ยังไม่ปรากฏ
ประกอบกับ สภาพการเมืองที่ยังมีภัยคุมคามจากคอมมิวนิสต์ในยุคสงครามเย็น เป็นปัจจัยเสริมให้ข้าราชการฝ่ายความมั่นคงมีบทบาทมากละพวกพ้องภาพสะท้อนที่ปรากฎ คือ วงจรอุบาทว์ (Vicious Cycle) ซึ่งได้แก่ การก่อการรัฐประหาร บ่อย ตามด้วยระบบเผด็จการอันยาวนาน ก่อนที่จะมีความขัดแย้งระหว่างผู้มีอำนาจ อาจมีการเข้าหาประชาชนเป็นบางครั้ง และตามมาด้วยระบบประชาธิปไตยสั้น ๆ ก่อนที่จะมีการ
ปฏิวัติอีก เป็นวัฏจักรทางการเมืองของไทยในอดีต
2. ความเป็นใหญ่ของข้าราชการในเชิงสาระ หมายถึง บทบาทของข้าราชการไทย ในการกำหนดนโยบายสาธารณะและการนำนโยบายไปปฏิบัติ เช่น การดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจจะอยู่ในอำนาจของข้าราชการในกระทรวงการคลัง สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม และธนาคารแห่งประเทศ โดยที่กลุ่มอื่นในสังคม ไม่ว่าจะภาคธุรกิจเอกชน พรรคการเมือง ประชาชนทั่วไปไม่เคยมีส่วนร่วมเลย
สังคมการเมืองไทยในปัจจุบันอยู่ในช่วงรอยต่อแห่งการเปลี่ยนผ่านจากระบบอำมาตยาธิปไตย (Bureaucratic polity) ไปสู่ระบบ ประชาธิปไตยพหุนิยม (Pluralistic Democracy)
สาเหตุที่สังคมไทยสามารถก้าวออกมาจากระบบอำมาตยาธิปไตยได้ เนื่องจาก
1. การเปลี่ยนแปลงในทางเศรษฐกิจสังคมไทยตั้งแต่ทศวรรษที่1980 สังคมไทยได้พัฒนาจากสังคมที่พึ่งพิงภาคเกษตรมาสู่สังคมที่พึ่งพิงอุตสาหกรรมและบริการ ทำให้มีการรวมตัวของกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆขึ้น ทำให้มีการถ่วงดุลอำนาจระหว่างกลุ่มต่างๆมากขึ้น กลุ่มข้าราชการ จึงต้องลดบทบาทลงไม่สามารถผูกขาดอำนาจได้ต่อไป
2. เมืองไทยไม่เปิดโอกาสให้มีการปฎิวัติได้ง่ายๆเหมือนในอดีต ทำให้การปกครองแบบเผด็จการเกิดขึ้นยาก
ปรากฏการณ์ที่พบเห็น
1. การสร้างพันธมิตร ระหว่างนักธุรกิจ นายทุนกับข้าราชการ
2. การเกิดพันธมิตรระหว่าง พรรคการเมือง หรือกลุ่มการเมืองสายธุรกิจกับข้าราชการ เพื่อร่วมมือกันในการแสวงหาผลประโยชน์ร่วมกัน
3. ปรากฏการณ์แห่งการคอรัปชั่น ขนานใหญ่ในทุกวงการ เกิดขึ้นในสังคมไทยจนเหมือนกับเป็นเรื่องปกติวิสัย บนพื้นฐานของพันธมิตรของกลุ่มนักธุรกิจ กลุ่มข้าราชการ กลุ่มนักธุรกิจการเมือง
4. การขยายตัวของธุรกิจการเมืองในยุคปัจจุบัน ยังสะท้อนออกมาในรูปของขาย ซื้อเสียงขนานใหญ่ของนักการเมือง การซื้อตำแหน่ง เพื่อเข้าสู่อำนาจของข้าราชการการเมือง และข้าราชการประจำในระดับสูง
5. สังคมการเมืองไทยในปัจจุบัน (2544) เป็นการเมืองแบบธนาธิปไตยอย่างเต็มรูปแบบ ถูกครอบงำโดยนักธุรกิจการเมืองอย่างแท้จริง เพราะรัฐบาลที่ทำการปกครองบริหารประเทศในปัจจุบันคือกลุ่มทุนขนาดใหญ่ที่ผูกขาดอำนาจรัฐอยู่ เป็นรัฐบาลที่ประกอบด้วยนักธุรกิจการเมืองเป็นส่วนใหญ่
CPA. คือ สาขาวิชาหนึ่งที่ศึกษาเกี่ยวกับการบริหาร และระบบบริหารของประเทศต่าง ๆ ในเชิงเปรียบเทียบ โดยการพยายามนำเอาแนวความคิด และทฤษฎีทาง รปศ. ไปปรับใช้ในโลกแห่งความเป็นจริง หรือประเทศในโลกที่สาม
CPA. คือการศึกษาการบริหารของประเทศด้อยพัฒนา โดยนักวิชาการตะวันตก .
วัตถุประสงค์
- เพื่อเปรียบเทียบประสิทธิภาพของระบบบริหาร หรือระบบราชการในประเทศต่าง ๆ โดยเฉพาะประเทศด้อยพัฒนา
- เพื่อหาลักษณะร่วม หรือลักษณะสากลที่จะนำไปสู่การสร้างทฤษฎีหรือศาสตร์ที่ว่าการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ แนวทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ มีการพัฒนาเปลี่ยนแปลงไป ดังนี้
1. มุ่งเน้นศึกษาถึงความคล้าย คลึงและความแตกต่างระหว่าง ระบบการบริหารราชการ ประสิทธิภาพการบริหารงานของประเทศต่างๆในประเทศโลกที่สาม และพยายามที่จะนำแนวคิด ทฤษฎีทาง ร.ป.ศ.ไปปรับใช้ในประเทศด้อยพัฒนาเพื่อให้ประเทศเหล่านั้นมีระบบการบริหารที่ทันสมัย แต่ผลที่ได้รับไม่เป็นไปตามที่คาดไว้
2. แนวทางการศึกษาจึงปรับเปลี่ยนไปที่ปัญหาที่เกิดขึ้นในประเทศโลกที่สาม โดยเฉพาะปัญหาการนำนโยบาย แผนงาน โครงการต่างๆที่กำหนดไว้ออกไปปฏิบัติให้บรรลุผล
3. มุ่งเน้นที่การบริหารการพัฒนาแนวใหม่ เพื่อให้การพัฒนาประเทศด้อยพัฒนาบังเกิดผล และสร้างความเป็นธรรมในสังคม
พัฒนาการและภูมิหลังของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ
- แนวคิด CPA มีภูมิหลังมาจากนโยบายต่างประเทศของสหรัฐอเมริกาในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่2
- เปรียบเสมือนสินค้าส่งออกชนิดหนึ่งของอเมริกาที่ผลิตแล้วส่งออกไปขายในประเทศโลกที่สาม หลัง W.W.II
สรุป พัฒนาการศึกษา CPA. เริ่มต้นในสหรัฐอเมริกาในช่วงหลัง W.W.II
นโยบายต่างประเทศของอเมริกาที่ใช้นับตั้งแต่ช่วงW.W.II-1970
ยุคแรก ค.ศ.1943 - 1948 เป็นยุคแห่งการฟื้นฟูภายหลัง W.W.II ในเกาหลี ญี่ปุ่น ฟิลิปปินส์ ยุโรป
เป้าหมาย สร้างสังคมของประเทศเหล่านั้นให้มีลักษณะรูปแบบให้เหมือนสังคมอเมริกันใน
ทุกด้าน
ช่วงที่ 2 ค.ศ.1949 - 1960 เป็นยุคแห่งการสกัดกั้นการแพร่ขยายอิทธิพลของลัทธิคอมมิวนิสต์ และการปกป้องเขตอิทธิพลของสหรัฐ “ยุคสงครามเย็น”
ยุทธวิธี การสร้างพันธมิตรทางทหาร กับประเทศโลกเสรี และให้ความช่วยเหลือทางด้านเศรษฐกิจกับประเทศพันธมิตร
เป้าหมาย เพื่อให้ประเทศต่าง ๆ เหล่านั้นมีการพัฒนาการปกครองไปสู่ระบอบ
ประชาธิปไตย
แนวคิด การพัฒนาระบบบริหาร หรือระบบราชการในประเทศโลกที่สามให้มีขีดความ
สามารถเพิ่มขึ้น เพื่อจะได้เป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศต่อไป
ช่วงที่ 3 ค.ศ.1961 - 1972 ยุคแห่งการเผยแพร่อิทธิพลของสหรัฐอเมริกาไปยังประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก
ยุทธวิธี เปลี่ยนแปลงนโยบายการให้ความช่วยเหลือประเทศต่าง ๆ จากการเน้น
“ความมั่นคง” การต่อต้านคอมมิวนิสต์มาสู่การพัฒนาและการเปลี่ยนแปลง “สังคม”
แนวคิด เปลี่ยนแปลงสังคมของประเทศโลกที่สามให้เป็นเหมือนสังคมอเมริกัน ทั้งในเชิงรูป
แบบโครงสร้างและสร้างสถาบันต่าง ๆ ขึ้นมารองรับ
ผลลัพธ์ ทำให้เกิดอุดมการณ์แห่งการพัฒนา (developmentism) ขึ้นมาเป็นอุดมการณ์
ใหม่ของโลก
อุดมการณ์พัฒนาที่ครอบงำผู้นำในประเทศโลกที่สามคือ
“ประเทศยากจนทั้งหลายในโลกที่สามจะสามารถพัฒนาประเทศของตนให้เจริญก้าวหน้าทัดเทียมกับประเทศพัฒนาได้ โดยมีมรรควิธีและเป้าหมายที่สำคัญคือ “ต้องเปลี่ยนสังคมของตนให้เป็นเหมือนประเทศที่เจริญแล้วคือเป็น “สังคมอุตสาหกรรม” ด้วยการเน้นการพัฒนาอุตสาหกรรมและการลงทุนจากต่างประเทศ เพื่อความเจริญเติบโตในทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว”
แนวทางการศึกษาเปรียบเทียบที่นักวิชาการเสนอมี 2 แนวทางคือ
แนวทางแรก กลุ่มการศึกษาการเมืองเปรียบเทียบ (Comparative Politics) นำโดย Gabriel Almond
แนวคิด การศึกษาการเมืองประเทศในโลกที่สามต้องสนใจ ในเรื่อง พฤติกรรมทางการเมือง
ค่านิยม และวัฒนธรรมทางการเมือง ไม่ใช่มุ่งเน้นศึกษาเรื่อง รัฐ-ชาติ อำนาจรัฐ สถาบันการเมือง
ความเชื่อ สังคมประเทศโลกที่สามมีความด้อยพัฒนาอย่างมากเมื่อเทียบกับตะวันตก วิธี
การแก้ไขคือ ต้องพัฒนาการเมืองในประเทศเหล่านั้นโดยการลอกเลียนแบบจากประเทศตะวันตก
แนวทางที่สอง กลุ่มบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (Comparative Public Administration)
แนวคิด ระบบบริหารของประเทศในโลกที่สามเป็นระบบที่ไม่มีประสิทธิภาพ ทำงานไม่ได้
ผล เมื่อเปรียบเทียบกับในประเทศตะวันตก
ความเชื่อ ต้องพัฒนาและปรับปรุงระบบการบริหารของประเทศโลกที่สามให้ “ทันสมัย”
- ต้องสร้างสถาบันทางการบริหารใหม่ ๆ ขึ้นมาในประเทศโลกที่สาม เพื่อเป็นกลไก
ในการพัฒนา
แนวคิดของกลุ่มการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (CPA - ค.ศ. 1952 - 1974)
- ระบบการบริหารแบบอเมริกัน เป็นระบบที่มีประสิทธิภาพที่สุด สามารถส่งออกไปใช้ยังประเทศโลกที่สามเพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการพัฒนาได้
- การส่งออกต้องทำเป็น “Package” แบบครบวงจร คือ
1) ต้องสร้างคน โดยให้การศึกษา ความรู้เกี่ยวกับการบริหาร ปรับเปลี่ยนทัศนคติของคนให้เป็นแบบอเมริกัน
2) ต้องพยายามปรับปรุงระบบราชการของประเทศโลกที่สามให้ “ทันสมัย” คือ เป็นแบบสหรัฐอเมริกา
3) ต้องสร้างสถาบัน และหน่วยงานใหม่ ๆ เพิ่มขึ้นเพื่อช่วยในการพัฒนาประเทศ
ต.ย ในประเทศไทย ได้มีการจัดตั้งสถานต่างๆขึ้นมาหลายแห่ง เช่น
สถาบันพัฒนบริหารศาสตร์ เพื่อใช้เป็นสถาบันในการให้การศึกษา ฝึกอบรม ข้าราชการให้มีความรู้ทางด้านการบริหารการพัฒนา
สภาพัฒนาเศรษฐกิจสังคมแห่งซาติ เพื่อทำหน้าที่ในการวางแผนพัฒนาประเทศอย่างมีแบบแผน
สำนักงบประมาณ เพื่อทำหน้าที่ในการจัดทำงบประมาณ
สำนักงานสถิติแห่งซาติ เพื่อทำหน้าที่ในการศึกษาหาข้อมูลของประเทศ
สถาบันต่างๆเหล่านี้ถือว่ามีความสำคัญ และจำเป็นที่จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพและขีดความสามารถให้ประเทศด้อยพัฒนา.
ตัวแบบและทฤษฎีที่นำมาใช้ในการศึกษาวิเคราะห์ระบบการบริหารของประเทศโลกที่สามได้แก่ ทฤษฎีระบบ ของ David Eston, ทฤษฎีโครงสร้างหน้าที่ ของ Almond + Coleman, ทฤษฎีพริสมาติก ของ Fred W. Riggs, และทฤษฎีระบบราชการของ Max Weber
วิธีการศึกษา พยายามนำเอาทฤษฎีที่สร้างขึ้นมาจากประสบการณ์ของสังคมตะวันตกไปใช้เป็นเกณฑ์วัดหรือเปรียบเทียบกับสังคมที่ไม่ใช่ตะวันตก โดยไม่คำนึงถึงสภาพสังคม ระบบการบริหารความรู้สึก
นึกคิด ประวัติศาสตร์ วิถึชีวิต วิธีคิด ของคนในประเทศโลกที่สามเลยเป็นความพยายามครอบงำทางความคิดของคนในประเทศโลกที่สาม
“ทฤษฎีการทำให้ทันสมัยอย่างตะวันตก” เป็นแนวคิดที่ถูกนำมาใช้เป็นวิถีทางในการพัฒนาประเทศโลกที่สาม นับตั้งแต่หลัง W.W.II โดยนักวิชาการของกลุ่มเปรียบเทียบทั้งสองกลุ่ม
กลุ่มการเมืองเปรียบเทียบมีความเชื่อว่า
1. วิถีทางที่จะพัฒนาประเทศโลกที่สามให้ทันสมัยทัดเทียมกับประเทศตะวันตกได้จะต้องทำให้ระบบการเมืองของประเทศมีเสถียรภาพก่อน
2. ระบบการเมืองที่มีเสถียรภาพก็คือระบบการเมืองแบบตะวันตก คือ มีรูปแบบการปกครองแบบประชาธิปไตย
3. การที่จะมีรูปแบบการปกครองแบบประชาธิปไตยอย่างตะวันตกได้ จะต้องมีการพัฒนาสถาบันการเมือง และสถาบันหลักต่าง ๆ ที่จะเข้ามาทำหน้าที่ต่าง ๆ ได้โดยเฉพาะ “ระบบราชการ”
แนวคิดของกลุ่มบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ
- สนใจในการทำให้ระบบราชการในประเทศโลกที่สามมีความ “ทันสมัย” เพื่อความมีประสิทธิภาพในการบริหารการพัฒนา
- “ความทันสมัย” ของระบบราชการก็คือความทันสมัยแบบตะวันตก นั่นคือ การจัดองค์การแบบที่เรียกว่า “Weberian bureaucracy” นั่นเอง
- มองการพัฒนาเป็นเพียงเรื่องของการถ่ายเทเทคโนโลยีจากประเทศที่เจริญแล้วไปยังประเทศโลกที่สาม และเทคโนโลยีนั้นก็คือความรู้ และรูปแบบการบริหารของประเทศสหรัฐอเมริกานั้นเอง
การบริหารการพัฒนา ตามแนงทางของกลุ่มการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในยุคนี้คือ
การพัฒนาระบบการบริหารของรัฐในประเทศโลกที่สามให้เป็นแบบตะวันตก
- ความเชื่อ การที่จะทำให้แผนพัฒนาต่างๆที่กำหนดไว้ถูกนำมาใช้ในการพัฒนา ประเทศได้สำเร็จ จะต้องอาศัยอำนาจหรือ กลไกรัฐ ซึ่งได้แก่ระบบราชการเป็นตัวนำ แต่ระบบราชการของประเทศด้อยพัฒนายังไร้ประสิทธิภาพ จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องพัฒนาให้ทันสมัยก่อน
- การพัฒนาระบบราชการให้ทันสมัยอย่างตะวันตกจึงเป็นเงื่อนไขสำคัญในการบริหารการพัฒนาที่มีประสิทธิภาพ
- ข้าราชการในประเทศโลกที่สามมีอุดมการณ์ แห่งความเป็นกลางทางการเมืองเหมือนอุดมการณ์ของข้าราชการในประเทศตะวันตก
- เน้นในการสร้างผู้นำที่เข้มแข็ง แบบทหารและพลเรือนเพื่อให้เป็นผู้นำในการพัฒนา
จากข้อสมมุติฐาน ของกลุ่มการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเทียบ ที่ว่าปัญหาใหญ่ของประเทศโลกที่สาม คือปัญหาทางด้านการบริหาร
- วิธีแก้ไข การให้ความรู้ทางด้านการบริหารรัฐกิจ แก่นักวิชาการ ข้าราชการ ของประเทศเหล่านั้น และต้องเป็นความรู้ที่สั่งสมมาจากประสบประการณ์ของประเทศที่เจริญแล้วในตะวันตก
-การเพิ่มขีดความสามารถของระบบราชการจึงต้องทำก่อนสิ่งอื่น โดยไม่จำเป็นต้องคำนึงถึง ระดับการพัฒนา ทางการเมือง วัฒนธรรมทางการเมือง วิถีซีวิต แนวคิด ของคนในประเทศโลกที่สามเลย
ผลของการพัฒนาประเทศโลกที่สาม ที่ถือเป็นมรดกตกทอดที่กลุ่มบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบทิ้งไว้ให้ คือ
- ระบบราชการ ที่เข้มแข็งใหญ่โต และทันสมัยอย่างตะวันตก
- การมีผู้นำแบบราชการที่เข้มแข็ง และมีลักษณะการใช้อำนาจ แบบเผด็จการ
- ทำให้ประเทศโลกที่สามกลายเป็น “รัฐข้าราชการ”
Dewhite Waldo - “the administrative state”
Fred Riggs - “a bureaucratic Polity” ระบบอำมาตยาธิปไตย
ทฤษฎีฟลีสมาติก (Prismatic Theory) ของ Fred W. Riggs
- การพัฒนาสังคมของประเทศต่าง ๆ จะเริ่มจากสังคมแบบดั้งเดิม (Fused society) ไปสู่สังคมเปลี่ยนผ่าน (Prismatic Society) และสิ้นสุดลงที่สังคมที่พัฒนาแล้ว แบบสังคมตะวันตก (diffracted society)
สังคมแบบฟิวส์ เป็นสังคมแบบดั้งเดิม โดยมีพื้นฐานของจารีตประเพณีเป็นหลักเรียบง่าย ระบบความสัมพันธ์ ที่ปฏิบัติต่อกันในสังคมมีความผสมกลมกลืนกันดี เป็นไปตามวัฒนธรรมดังเดิม
สังคมดิฟแฟรด เป็นสังคมที่มีรูปแบบโครงสร้างหน้าที่ต่าง ๆ มากมาย มีความสลับซับซ้อน
มีสถาบันทางสังคมมากมายแก่ความสัมพันธ์ ระหว่างโครงสร้างกับหน้าที่ของกลุ่มต่าง ๆ สามารถดำเนินไปได้อย่างประสานกลมกลืนกันอย่างดี อยู่ในกรอบของตนเป็นลักษณะของสังคมของประเทศพัฒนาแล้ว
สังคม Prismatic คือสังคมซึ่งอยู่ระหว่างการเปลี่ยนผ่านจากสังคมแบบฟิวส์ไปสู่สังคมดิฟแฟรด ซึ่งจะปรากฎในประเทศโลกที่สาม ลักษณะเด่นของสังคมนี้คือ
- มีการกำหนดโครงสร้าง - หน้าที่ของสถาบันต่าง ๆ ในสังคม ขึ้นมามากมายแต่สถาบันเหล่านั้นไม่ทำหน้าที่อย่างที่เป็น ผลก็คือ ทำให้เกิดการก้าวก่ายบทบาท อำนาจหน้าที่ของกันและกันเกิดขึ้นเสมอ
เป็นสังคมที่เต็มไปด้วยคนที่เห็นแก่ตัว เห็นแก่อำนาจ ต้องการแสวงหาอำนาจและผลประโยชน์มาให้แก่ตนเอง ลักษณะของอำมาตยาธิปไตย ที่บ่งบอกถึงความเป็นใหญ่ของระบบราชการในระบบการเมืองไทย มี 2 ลักษณะ
1. ความเป็นใหญ่ของข้าราชการไทยในเชิงรูปแบบ
- ข้าราชการไทย สามารถดำเนินการทางการเมืองได้โดยไม่ต้องหวั่นเกรงต่อการต่อต้าน จากกลุ่มสังคมอื่น ๆ เพราะข้าราชการเป็นกลุ่มที่มีการรวมตัวอย่างเป็นระบบมากที่สุด ในขณะที่การรวมตัวของกลุ่มอื่น ๆ ยังไม่ปรากฏ
ประกอบกับ สภาพการเมืองที่ยังมีภัยคุมคามจากคอมมิวนิสต์ในยุคสงครามเย็น เป็นปัจจัยเสริมให้ข้าราชการฝ่ายความมั่นคงมีบทบาทมากละพวกพ้องภาพสะท้อนที่ปรากฎ คือ วงจรอุบาทว์ (Vicious Cycle) ซึ่งได้แก่ การก่อการรัฐประหาร บ่อย ตามด้วยระบบเผด็จการอันยาวนาน ก่อนที่จะมีความขัดแย้งระหว่างผู้มีอำนาจ อาจมีการเข้าหาประชาชนเป็นบางครั้ง และตามมาด้วยระบบประชาธิปไตยสั้น ๆ ก่อนที่จะมีการ
ปฏิวัติอีก เป็นวัฏจักรทางการเมืองของไทยในอดีต
2. ความเป็นใหญ่ของข้าราชการในเชิงสาระ หมายถึง บทบาทของข้าราชการไทย ในการกำหนดนโยบายสาธารณะและการนำนโยบายไปปฏิบัติ เช่น การดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจจะอยู่ในอำนาจของข้าราชการในกระทรวงการคลัง สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม และธนาคารแห่งประเทศ โดยที่กลุ่มอื่นในสังคม ไม่ว่าจะภาคธุรกิจเอกชน พรรคการเมือง ประชาชนทั่วไปไม่เคยมีส่วนร่วมเลย
สังคมการเมืองไทยในปัจจุบันอยู่ในช่วงรอยต่อแห่งการเปลี่ยนผ่านจากระบบอำมาตยาธิปไตย (Bureaucratic polity) ไปสู่ระบบ ประชาธิปไตยพหุนิยม (Pluralistic Democracy)
สาเหตุที่สังคมไทยสามารถก้าวออกมาจากระบบอำมาตยาธิปไตยได้ เนื่องจาก
1. การเปลี่ยนแปลงในทางเศรษฐกิจสังคมไทยตั้งแต่ทศวรรษที่1980 สังคมไทยได้พัฒนาจากสังคมที่พึ่งพิงภาคเกษตรมาสู่สังคมที่พึ่งพิงอุตสาหกรรมและบริการ ทำให้มีการรวมตัวของกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆขึ้น ทำให้มีการถ่วงดุลอำนาจระหว่างกลุ่มต่างๆมากขึ้น กลุ่มข้าราชการ จึงต้องลดบทบาทลงไม่สามารถผูกขาดอำนาจได้ต่อไป
2. เมืองไทยไม่เปิดโอกาสให้มีการปฎิวัติได้ง่ายๆเหมือนในอดีต ทำให้การปกครองแบบเผด็จการเกิดขึ้นยาก
ปรากฏการณ์ที่พบเห็น
1. การสร้างพันธมิตร ระหว่างนักธุรกิจ นายทุนกับข้าราชการ
2. การเกิดพันธมิตรระหว่าง พรรคการเมือง หรือกลุ่มการเมืองสายธุรกิจกับข้าราชการ เพื่อร่วมมือกันในการแสวงหาผลประโยชน์ร่วมกัน
3. ปรากฏการณ์แห่งการคอรัปชั่น ขนานใหญ่ในทุกวงการ เกิดขึ้นในสังคมไทยจนเหมือนกับเป็นเรื่องปกติวิสัย บนพื้นฐานของพันธมิตรของกลุ่มนักธุรกิจ กลุ่มข้าราชการ กลุ่มนักธุรกิจการเมือง
4. การขยายตัวของธุรกิจการเมืองในยุคปัจจุบัน ยังสะท้อนออกมาในรูปของขาย ซื้อเสียงขนานใหญ่ของนักการเมือง การซื้อตำแหน่ง เพื่อเข้าสู่อำนาจของข้าราชการการเมือง และข้าราชการประจำในระดับสูง
5. สังคมการเมืองไทยในปัจจุบัน (2544) เป็นการเมืองแบบธนาธิปไตยอย่างเต็มรูปแบบ ถูกครอบงำโดยนักธุรกิจการเมืองอย่างแท้จริง เพราะรัฐบาลที่ทำการปกครองบริหารประเทศในปัจจุบันคือกลุ่มทุนขนาดใหญ่ที่ผูกขาดอำนาจรัฐอยู่ เป็นรัฐบาลที่ประกอบด้วยนักธุรกิจการเมืองเป็นส่วนใหญ่
