การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของอังกฤษ
อังกฤษไม่เพียงแต่ได้รับการยกย่องว่าเป็นประเทศแม่บทของประชาธิปไตยตามระบบรัฐสภาเท่านั้น แต่ยังได้ชื่อว่าเป็นประเทศแม่บทของการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นด้วย ประเทศประชาธิปไตยต่างๆ ซึ่งรวมทั้งไทย ได้นำการปกครองระบอบประชาธิปไตยการบริหารเมืองหลวง และการบริหารท้องถิ่นของอังกฤษมาเป็นแบบอย่างมากพอสมควรเพื่อป้องกันการเข้าใจผิดและสับสนที่สืบเนื่องมาจากการที่อังกฤษเป็นประเทศผู้นำใน สหราช-อาณาจักร (The Kingdom of Great Britain and Northern Ireland อาจเขียนหรือเรียกย่อว่า The United Kingdom หรือ Great Britain) อีกทั้งการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของอังกฤษในบางกรณีจะมีวิวัฒนาการควบคู่ไปกับการบริหารท้องถิ่นของประเทศอื่นใน สหราชอาณาจักร เช่น กฎหมายการบริหารส่วนท้องถิ่น ค.ศ. 1972 (The Local Government Act, 1972) ได้กำหนดให้โครงสร้างหน่วยบริหารท้องถิ่นของอังกฤษเป็นเช่นเดียวกับเวลส์ (Wales) ประกอบกับในอดีตและปัจจุบัน เมื่อกล่าวถึงอังกฤษ บางคนอาจเข้าใจว่ามีความหมายครอบคลุมไปถึงประเทศอื่น ในสหราชอาณาจักรด้วย ดังนั้น จึงจำเป็นต้องทำความเข้าใจอังกฤษพอประมาณพร้อมกับกำหนดขอบเขตการพิจารณาศึกษาไว้ในที่นี้ว่า เมื่อกล่าวถึงการบริหารเมืองหลวงของอังกฤษหมายถึงการบริหารกรุงลอนดอน ซึ่งเป็นเมืองหลวงของอังกฤษเพียงประเทศเดียวเท่านั้น มิได้พิจารณาศึกษาเมืองหลวงของประเทศอื่น ในสหราชอาณาจักร เช่น กรุงเอดินเบอร์ก (Edinburgh) ซึ่งเป็นเมืองหลวงของสกอตแลนด์ (Scotland) ทั้งนี้เพราะ สหราชอาณาจักรมีพื้นที่รวม 94,500 ตารางไมล์ หรือ 242,432 ตารางกิโลเมตรประกอบด้วย
1) อังกฤษ (England) มีพื้นที่ 130,439 ตารางกิโลเมตร
2) เวลส์ (Wales) มีพื้นที่ 20,766 ตารางกิโลเมตร
3) สกอตแลนด์ (Scotland) มีพื้นที่ 77,080 ตารางกิโลเมตร
4) นอร์ธเธิร์น ไอร์แลนด์ (Northern Ireland) มีพื้นที่ 14,147 ตารางกิโลเมตร
พื้นที่ดังกล่าวนี้ไม่รวม ชันเนิ้ล ไอสแลนด์ และไอเซิล ออฟ แมน (The Channel Islands and the Isle of Man) อาณานิคม และดินแดนที่เป็นเมืองขึ้นของสหราชอาณาจักร
เฉพาะประชากรของอังกฤษ ในกลางปี ค. ศ. 1996 มีประชากร 58.8 ล้านคน ต่อมาในปี ค.ศ. 1999 มีประชากร 59.4 ล้านคน
ในช่วงเวลาที่นางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ (Margaret thatches ) ดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรี ในสมัยแรก ค.ศ. 1996 ถึง ค.ศ. 2001 และหลังจากได้รับชัยชนะอย่างท่วมท้นในการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 7 มิถุนายน 2001 ได้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีติดต่อกันเป็นสมัยที่สองนั้น นายโทนี แบลร์ (tony Blair) จากพรรคแรงงาน ซึ่งเป็นพรรคฝ่ายค้านในช่วงเวลานั้นได้มีนโยบายที่สนับสนุนการยกอำนาจให้ (devolution) หรือมีนโยบายที่สนับสนุนการมอบอำนาจทางการเมืองและการบริหารอย่างเด็ดขาดให้มากขึ้นทั้งนี้เห็นได้ชัดเจน ในปีค.ศ. 1997 รัฐบาลได้จัดให้มีการลงประชามติในสกอตแลนด์ และเวลล์ และปีต่อมา ในปี ค. ศ. 1999 ทั้งสกอตแลนด์ และเวลล์ ได้มีรัฐบาลเป็นของตนเอง และมีการจัดตั้งรัฐบาลเป็นของตนเอง ซึ่งมีอำนาจในการกำหนดนโยบายด้านสาธารณสุข การศึกษา การบริหาร การพัฒนา และมีกิจการภายในเป็นของตนเอง ทั้งๆที่ สกอตแลนด์ และเวลล์ ยังคงเป็นส่วนหนึ่งของสหราชอาณาจักร ก่อนหน้านั้นในส่วนของนอร์ธเธิร์น ไอร์แลนด์ ได้มีข้อตกลงให้จัดตั้งสภา(assembly)ของตนเอง
สำหรับการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของอังกฤษ มีสาระดังต่อไปนี้
3.1กรุงลอนดอน(London)ตั้งอยู่ทางทิศตะวันออกเฉียงไต้ของอังกฤษบนชายฝั่งแม่น้ำเทมส์(Thames)ทั้งสองฝั่งเป็นเมืองขนาดใหญ่(metropolis) ที่สุดในยุโรป มีพื้นที่ 1,580 หรือเท่กับ 620 ตารางไมล์ กลางปี ค.ศ.1996 มีประชาการประมาณ7 ล้านคน ซึ่งเท่ากับประมาณ ร้อยละ 12 ของประชากรทั้งหมดของอังกฤษ ซึ่งจำนวน58.8ล้านคนย้อนไปในปี ค.ศ. 1951มีประชากรอาศัยในกรุงลอนดอนจำนวน 8 ล้านคน และในปี ค.ศ. 2001กรุงลอนดอนมีประชากรประมาณมากกว่า 7 ล้านคน นอกจากนี้ในปี ค.ศ.2000 มีประชากรมากกว่า 25 ล้านคนที่เดินทางมายังกรุงลอนดอน
ส่วนเทศบาลนครลอนดอน (city of London) ในปี ค.ศ. 1971 มีพื้นที่ 2.75 ตารางกิโลเมตร และมีประชากร 4,234 คน ต่อมาในปี ค.ศ. 2001 มีพื้น 2.59 ตารางกิโลเมตรหรือเท่ากับ 1 ตารางไมล์ การที่เทศบาลนครลอนดอนมีพื้นที่น้อยกว่าเช่นนี้ทำให้เรียกว่าThe square Mileโดยมีประชากรอาศัยอยู่อย่างถาวรประมาณ5,000คนและมีจำนวนประชากรไม่น้อยกว่า300,000คนเดินทางเข้าออกมาหรือมาทำงานในแต่ละวันทำงานสำหรับบริเวณที่มีประชากรอาศัยอยู่อย่างถาวรเรียกว่าว่า(BarbicanCentre)เป็นอาคารพักอาศัยบริเวณนี้สร้างขึ้นเพื่อแทนอาคารที่ถูกเยอรมนีทำลายในช่วงสงครามโลกครั้งที่2(ค.ศ.1939ถึงค.ศ1945)
เทศบาลนครลอนดอนมีรูปแบบของหน่วยการบริหารที่เรียกว่า The corporation of the city of London หรือเรียกว่า The corporation of London
ในคริสต์ศตวรรษที่1 ชาวโรมัน (The Romans) ผู้ก่อตั้งกรุงลอนดอน เพื่อใช้เป็นที่สำคัญ ในการส่งพืชผลทางการเกษตรและแร่ธาตุต่อมาได้พัฒนามาเป็นเมืองหลวงที่มั่งคั่งของประเทศที่มีความเจริญก้าวหน้าด้านอุตสาหกรรมและเกษตรกรรมความสำคัญได้สืบต่อกันมาในคริสต์ศตวรรษที่19กรุงลอนดอนเคยเป็นเมืองท่าใหญ่ที่สุด และมีอิทธิพลมากที่สุดในโลก เป็นศูนย์กลางของอาณาจักรที่มั่งคั่งเฟื่องฟูแห่งหนึ่ง ทุกวันนี้กรุลอนดอนยังคงเป็นเมืองหลวงที่มีประชากรจำนวนมาก พร้อมกับเป็นศูนย์กลางของเศรษฐกิจและวัฒนธรรมที่สำคัญ แห่งหนึ่งของของโลก
3.2 ต้นกำเนิดของการบริหารท้องถี่นของอังกฤษอาจย้อนหลังไปถึงยุคกลาง ( Middle Ages) เมื่อหน่วยการบริหารท้องถิ่น (boroughs) จำนวนหนึ่งได้รับมอบอำนาจตามกฎหมายจากกษัตริย์ ให้ดำเนินกิจการต่างๆกันเองต่อมาในคริสต์ศตวรรษที่19การบริหารท้องถิ่นระบบใหม่ได้จัดตั้งขึ้นและใช้ติดต่อกันมาจนถึงปีค.ศ.1974 อย่างไรก็ดี การบริหาราท้องถิ่นในอังกฤษเริ่มปรากฏชัดเจนขึ้นเมื่อประกาศใช้กฎหมายในปี ค.ศ. 1835 ที่ชื่อว่า The municipal coporations Art ,1835 และมีวิวัฒนาการมาจนกระทั่งประกาศใช้กฎหมายบริหารท้องถิ่นหรือกฎหมายในท้องถิ่น ค.ศ.1972 ( The Local Government Act, 1972 ) กฎหมายนี้มี่ผลบังคับใช้มาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1974 กล่าวได้ว่าการบริหารท้องถิ่นรวมทั้งการบริหารเมืองหลวงซึ่งถือว่าเป็นการบริหารท้องถิ่นรูปแบบหนึ่งนั้นแบ่งออกได้เป็นหลายประเภทและหลายระดับแต่ละประเภทและระดับมีอำนาจหน้าที่ตลอดจนขอบเขตความรับผิดชอบมากน้อยเพียงใดรัฐสภาเป็นผู้กำหนดพร้อมกับควบคุมดูแล ( legislative control หรือparliamentary control) หน่วยการบริหารท้องถิ่นและการบริหารเมืองหลวงโดยออกกฎหมายเพื่อกำหนดรูปแบบโครงสร้างอำนาจหน้าที่รายได้ ตลอดจนการติดตั้งและยุบเลิกหน่วยงานบริหารเมืองหลวงหรือหน่วยการบริหารท้องถิ่นในเวลาเดียวกันรัฐบาลในส่วนกลางควบคุมโดยการกำหนดนโยบาย(policycontrol)มีหน่วยงานของฝ่ายบริหารมาควบคุม (administrative control)โดยเฉพาะอย่างยิ่งกระทรวงคมนาคม การบริหารท้องถิ่นและภาค (Department for Transport, Local Government and the Regions) และผู้ตรวจการ รวมตลอดไปถึงการควบคุมทางด้านการเงิน(Financial control) เช่นในปี ค.ศ. 1982 รับบาลภายไต้การนำของ นางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ นายกรัฐมนตรี ได้ออกกฎหมายที่เรียกว่า Local Government Act,1982 มาควบคุมการเงินของหน่วยการบริหารท้องถิ่นให้รัดกุมขึ้น ไม่เพียงแต่ที่กล่าวมาเท่านั้น หาก บุคคลหรือนิติบุคคลได้รับความเสียหายจากการบริหารของหน่วยการบริหารท้องถิ่นหรืออาจนำเรื่องร้องเรียนต่อรัฐบาลในส่วนกลางเพื่อสอบสวนและดำเนินการโดยฝ่ายตุลาการต่อไปได้
3.3 เป็นที่น่าสังเกตว่า แม้รัฐสภาจะออกกฎหมายให้ อิสระ แก่หน่วยงานบริหารเมืองหลวงหรือท้องถิ่นค่อนข้างมาก แต่รัฐสภาก็ได้คำนึงถึงความปลอดภัย ความยุติธรรมและสิทธิขิงบุคคลด้วย ดังนั้น จึงถือเป็นหลักการทั่วไปว่าการใช้อำนาจหน้าที่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นจะต้องคำนึงถึงความปลอดภัย ความยุติธรรมและสิทธิของบุคคลด้วยโดยรัฐบาลในส่วนกลางจะสงวนอำนาจที่จะเข้าแทรกแซงการบริหารงานของหน่วยการบริหารท้องถิ่นได้ในบางเรื่องสำหรับหน่วยงานที่เป็นตัวเชื่อมระหว่างรัฐบาลในส่วนกลางกับหน่วยการบริหารท้องถิ่นคือ กระทรวงคมนาคม การบริหารท้องถิ่นและภาค(Department for Transport, Local Government and the Regions) ขณะเดียวกันมีหน่วยงานและกระทรวงอื่นๆ ที่ทำงานประสานกับหน่วยการบริหารท้องถิ่นด้วย เช่น กระทรวงศึกษาธิการ และความชำนาญ (Department for Education and kills)
3.4 อังกฤษแบ่งการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น2ส่วนคือ รัฐบาลในส่วนกลาง (Central Government) กับรัฐบาลในท้องถิ่น (Local Government) เมื่อพิจารณาในภาพรวมและจากสภาพความเป็นจริงแล้ว แม้รัฐบาลในส่วนกลางจะได้กระจายอำนาจให้แก่รัฐบาลในท้องถิ่น โดยอังกฤษมีลักษณะของการกระจายอำนาจอยู่พอสมควร และแม้กฎหมายจะกำหนดให้ สภาของหน่วยการบริหารท้องถิ่นต่างๆ (councils)มาจากการเลือกตั้ง(The Local authorities are elected councils) ก็ตามแต่ในสภาพความเป็นจริงแล้ว การกระจายอำนาจก็มิได้เกิดขึ้นอย่างแท้จริงหรืออย่างมากเพียงพอจนเป็นที่ยอมรับกันได้เหมือนกับการกระจายอำนาจในสหรัฐอเมริกา อย่างไรก็ตาม การที่อังกฤษแบ่งการบริหารราชการแผ่นดินเป็น สองส่วนนั้นได้ใช้กันมานาน กฎหมายการบริหารท้องถิ่นปี ค.ศ. 1972 ยังคงยืนยันการแบ่งเป็น 2ส่วนอยู่เช่นเดิม
3.5 การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของอังกฤษ เห็นได้จากการจัดแบ่งรัฐบาลในระดับท้องถิ่นหรือการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น แบ่งเป็น 3 ส่วนคือ
3.5.1 การบริหารในพื้นที่เมืองหลวง(Capital area)
3.5.2 การบริหารในพื้นที่มหานคร (Metropolitan areas) และ
3.5.3 การบริหารนอกพื้นที่มหานคร (Non-Metropolitan areas)
การบริหารทั้ง 3 ส่วนนี้ เป็นการบริหารท้องถิ่น โดยแต่ละส่วนแบ่งเป็น 3 ระดับเหมือนกัน ได้แก่ (1) ระดับ(County) (2) ระดับ District (3) ระดับ parish แต่ละดับจะมีสภา ทำหน้าที่บริหารกิจการต่างๆ สมาชิกสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรงและอยู่ในตำแหน่งวาระละ 4 ปี
3.6 การบริหารในพื้นที่เมืองหลวง หมายถึง การบริหารงานของหน่วยงานบริหารท้องถิ่นต่างๆในพื้นที่เมืองหลวงซึ่งถือว่าเป็นเขตพิเศษ แบ่งเป็น 3 ระดับ
3.6.1 ระดับ Countyเรียกว่า County of London หรือ Greater London ซึ่งในที่นี้เรียกว่าเทศบาลกรุงลอนดอนมีจำนวน 1 แห่ง ระดับนี้ประกอบด้วย Greater London และ Mayor of London แต่ต่อมา Greater London councils ได้ถูกยกเลิกโดยกฎหมายที่เรียกว่า Local Government Act,1985 โดยมีผลบังคับใช้ในวันที่ 1 เมษายน ค.ศ. 1986 อีกประมาณ 14 ปีต่อมา คือในปี ค.ศ. 2001 ได้มีการจัดตั้งหน่วยการบริหารเมืองหลวงใหม่เรียกว่า A Greater London Authority โดยอาศัยกฎหมายที่เรียกว่า Greater London Authority Act 1999
3.6.2 ระดับ District หรือเรียกว่า Borough ประกอบด้วยรัฐบาล 33 แห่ง แบ่งเป็นรัฐบาลเทศบาลนครลอนดอน (City of London ) จำนวนหนึ่งแห่ง และ London Borough (ซึ่งอาจเรียกว่าเทศบาลเมือง) อีกจำนวน 33แห่ง ในแต่ละแห่งของระดับนี้ประกอบด้วย สภาท้องถิ่น ซึ่งเรียกว่า London Borough councils และหัวหน้าฝ่ายบริหารท้องถิ่น ซึ่งเรียกว่านายกรัฐมนตรี (Mayor) หรือประธานสภาเทศบาล (chairman) เมื่อนำพื้นที่มาพิจารณาก็จะพบว่า พื้นที่เทศบาลนครลอนดอนมีเพียง 1ตารางไมล์ เมื่อเปรียบเทียบกับพื้นที่ของกรุงลอนดอน 620 ตารางไมล์ ซึ่งครอบคลุมพื้นที่เทศบาลนครลอนดอน และเทศบาลอีก 32 แห่ง
3.6.3 ระดับ parish หมายถึง หน่วยการบริหารท้องถิ่นในระดับที่ต่ำกว่าระดับ district ระดับนี้แบ่งเป็น 2 ส่วน ได้แก่ Inner London Boroughs จำนวน 13 แห่ง และ Outer London Boroughs จำนวน 19 แห่ง ( ทั้ง 2 ส่วนนี้เป็นส่วนย่อยของ London Boroughsจำนวน 13 แห่ง) ตัวอย่างเช่น Inner London Boroughs มีพื้นที่การศึกษาระดับสูงอยู่ในการควบคุมดูแล Inner London Education Authority ส่วน Outer London Boroughsมีพื้นที่การศึกษาระดับสูงอยู่ในการควบคุมดูแลของหน่วยงานบริหารท้องถิ่น คือ Outer London Boroughsจำนวน 19 แห่ง ดังกล่าว
3.7 การบริหารในพื้นที่มหานครเป็นพื้นที่นอกพื้นที่เมืองหลวง (Capital area) หรือเรียกว่า Outside London แบ่งเป็น 3 ระดับ คือ Metropolitan counties, Metropolitan district, และ parishes ดังนี้
3.7.1 ระดับ Countyเรียกว่า Metropolitan counties มีจำนวน 6 แห่ง ได้แก่ Manchester, Liverpool, Sheffild, Newcastle-Sunderland, Birmingham, Leeds-Bradford หน่วยการบริหารในพื้นที่มหานครระดับนี้ ในแต่ละแห่งประกอบด้วย Metropolitan County counties และนายกเทศมนตรี หรืออาจเรียกว่า ประธานสภาเทศบาล Metropolitan County counties ทั้ง 6 แห่ง ได้ถูกยกเลิกโดยกฎหมายที่เรียกว่า Local Government Art 1985 โดยมีผลบังคับใช้ในเดือนเมษายน ค.ศ. 1986 ในเวลาเดียวกับการยกเลิก Greater London councils ดังกล่าว
3.7.2 ระดับ District หรือเรียกว่า Metropolitan District มีจำนวน 36 แห่งหน่วยการบริหารในพื้นที่มหานครระดับนี้ ในแต่ละแห่งประกอบด้วย Metropolitan District councils และนายกเทศมนตรี หรืออาจเรียกว่า ประธานสภาเทศบาล
3.7.3 ระดับ Parish หรือเรียกว่า Parishes จำนวนของ Parishes ไม่อาจระบุได้อย่างชัดเจน Parishesมีอยู่ทั้งในพื้นที่มหานครและนอกพื้นที่มหานคร ลักษณะของ Parishesเป็นหน่วยงานบริหารท้องถิ่นระดับล่างสุด โดยทั่วไปแล้ว Parish ใดที่มีประชากรมากกว่า 200 คน กฎหมายกำหนดให้มีการเลือกตั้งสภาท้องถิ่น หรือ parish councils แต่ถ้ามีจำนวนประชากรน้อยกว่า 200คน จะเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นที่ได้รับการสนับสนุนให้เป็นสถานที่ฝึกหัดประชาธิปไตยโดยตรง (Practice direct democracy) แก่ประชาชนในท้องถิ่นนั้น ซึ่งอาจเรียกว่า parish meetings
3.8 การบริหารนอกพื้นที่มหานครเป็นพื้นที่นอกพื้นที่เมืองหลวง (Capital area)หรือเรียกว่า Outside London การบริหารท้องถิ่นในส่วนนี้ เป็นไปในทำนองเดียวกับการบริหารท้องถิ่นในพื้นที่มหานคร คือเป็น 3 ระดับ ได้แก่ Counties, District,และ Parishes ในบางครั้งเรียกทั้ง 3 ระดับดังกล่าวว่า County Councils, Shire District,และ Parish and Community Councils แต่ระดับมีจำนวนหน่วยการบริหารท้องถิ่น ดังนี้
3.8.1ระดับ County เรียกว่า Non-Metropolitan counties มีจำนวน 39 แห่งหน่วยการบริหารในพื้นที่มหานครระดับนี้ ในแต่ละแห่งประกอบด้วย Non-Metropolitan county councils และนายกเทศมนตรี หรืออาจเรียกว่า ประธานสภาเทศบาล
3.8.2ระดับ District เรียกว่า Non-Metropolitan districts มีจำนวน 296 แห่งหน่วยการบริหารในพื้นที่มหานครระดับนี้ ในแต่ละแห่งประกอบด้วย Non-Metropolitan District Councils และนายกเทศมนตรี หรืออาจเรียกว่า ประธานสภาเทศบาล
3.8.3 ระดับ parish หรือเรียกว่า parishes เรียกว่า Non-Metropolitan Parishes ในปี 1981 มีจำนวนมากกว่า 10,000 แห่ง ต่อมาในปี ค.ศ. 1988 ยังคงมี Parishes มากกว่า 10,000 แห่ง แต่ประมาณ 8,000 เป็นสภาที่มาจากการเลือกตั้ง (elected councils ) และบางแห่งเรียกว่า Town Councils
3.9 แม้จะได้แบ่งการบริหารส่วนท้องถิ่นของอังกฤษออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ (1) การบริหารพื้นที่ในเมืองหลวง (2) การบริหารพื้นที่มหานคร และ (3) การบริหารนอกพื้นที่มหานคร และแต่ละส่วนยังแบ่งออกเป็น 3ระดับดังกล่าวข้างต้นแล้วก็ตาม แต่ในแต่ละส่วนนั้นเฉพาะที่สำคัญมีเพียง 2 ระดับบน คือระดับ County และ district เท่านั้น ทั้งสองระดับนี้มีจำนวนหน่วยการบริหารท้องถิ่นที่สำคัญ (Principal Authorities) รวมทั้งสิ้น 411 แห่ง โดยไม่ได้นำจำนวน parish ซึ่งเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นระดับล่างสุดมานับรวมไว้ด้วยโปรดดูภาพที่3.10 ประกอบ ภาพที่ 3.10 การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของอังกฤษในปี ค.ศ. 1974 ถึง ค.ศ.1995
3.10 ลักษณะการบริหารท้องถิ่นตามระบบ 2 ระดับ (two-tier system หรือ two-tier structure) ดังกล่าวแล้วว่า การบริหารท้องถิ่นของอังกฤษซึ่งแบ่งเป็น 3 ส่วนนั้น ในแต่ละส่วนแม้จะแบ่งเป็น 3 ระดับแต่ที่สำคัญมีเพียง 2 ระดับ เท่านั้น ได้แก่
3.10.1 ระดับบน (top tier หรือ upper tier) หรือ ระดับ county
3.10.2 ระดับล่าง (low tier) หรือระดับ district หรือ ระดับ borough
ลักษณะเช่นนี้ ทำให้ ในบางครั้งเรียกการบริหารในพื้นที่เมืองหลวงรวมทั้งการบริหารท้องถิ่นอื่นๆ ของอังกฤษว่าเป็นระบบ 2 ระดับ (two-tier system หรือ two-tier structure) เห็นได้อย่างชัดเจนในการบริหารในพื้นที่เมืองหลวงก่อนปี ค.ศ. 1986 และนับจากปี ค.ศ. 2000 เป็นต้นมา ได้มีหน่วยงานบริหารเมืองหลวงที่สำคัญเพียง 2 ระดับ คือ ระดับบนและระดับล่างเท่านั้น แม้ว่าการบริหารในพื้นที่เมืองหลวงในระดับล่างสุด คือ ระดับ parish จะประกอบด้วย Inner London Boroughs จำนวน 12 แห่ง และ Outer London Boroughs จำนวน 20 แห่ง ก็ตาม
ในทำนองเดียวกัน ลักษณะเช่นนี้เกิดขึ้นกับการบริหารท้องถิ่นอื่น อันได้แก่ การบริหารในพื้นที่มหานครและการบริหารนอกพื้นที่มหานคร ด้วย โปรดดูภาพที่ 3.11 ประกอบภาพที่
3.11 ลักษณะการบริหารท้องถิ่นของอังกฤษตามระบบ 2 ระดับ ในปี ค.ศ. 2001
3.11 กรุงลอนดอนเป็นแบบอย่างของการบริหารเมืองหลวงหรือการบริหารเมืองใหญ่ให้กับเมืองต่างๆ มาช้านานหลายศตวรรษ การบริหารกรุงลอนดอนมีวิวัฒนาการที่สำคัญ คือ
3.11.1 กล่าวได้ว่า ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลในส่วนกลางกับกรุงลอนดอนไม่ค่อยราบรื่นนับตั้งแต่พระเจ้าวิเลี่ยมที่หนึ่ง (William I : ค.ศ. 1027 – ค.ศ. 1087) หรือ พระเจ้าวิเลี่ยมผู้พิชิต (William the Conqueror) พระองค์ทรงปกครองอังกฤษในคริสต์ศตวรรษที่ 11 ช่วงปี ค.ศ. 1066 – ค.ศ. 1087 ทรงจัดการปกครองแบบกษัตริย์ซึ่งรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลางหรือรัฐบาลในส่วนกลาง และมีสภาพการปกครองแบบศักดินา (strong central government and feudal state) แคว้นหรือดินแดนต่างๆ ที่ตั้งอยู่ในท้องถิ่นห่างไกลออกไปจากรัฐบาลส่วนกลาง ต่างมีเจ้าศักดินาหรือผู้ปกครองที่เป็นอิสระไม่ขึ้นต่อกัน มีจารีตประเพณีรวมทั้งศาลศักดินา (feudal courts) หรือ ศาลท้องถิ่น (local courts) ของตัวเอง ในส่วนของการบริหารเมืองหลวงนั้น พระองค์ได้มองความเป็นอิสระในการบริหารงานบางส่วน (degree of autonomy)
ให้กรุงลอนดอน เนื่องจากประสงค์ที่จะรักษาตำแหน่งของพระองค์มากกว่าการดำเนินการใดๆ ที่ไปกระทบกระเทือนชาวกรุงลอนดอนซึ่งเป็นเมืองที่เข้มแข็งที่สุดของอังกฤษ
3.11.2 ในปี ค.ศ. 1191 มีรูปแบบที่เรียกว่า Communa of London ซึ่งคล้ายคลึงกับรูปแบบเทศบาล (municipal organization) และมีโครงสร้างที่ประกอบด้วยนายกเทศมนตรี (mayor) 1 คน ซึ่งมาจากการแต่งตั้ง กับเจ้าหน้าที่ของเทศบาลที่เป็นตัวแทนของเขตเลือกตั้งซึ่งเรียกว่า ward หรือ สมาชิกอาวุโสของเทศบาล (aldermen) โดยมาจากการแต่งตั้ง จำนวนไม่มาก
Aldermen มีวิวัฒนาการมาช้านาน เริ่มแรกป็นสมาชิกอาวุโสของเทศบาลหรือสมาชิกสภาเทศบาลที่มาจากการแต่ตั้ง ต่อมาเปลี่ยนเป็นตัวแทนของเขตเลือกตั้ง ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในเขตเลือกตั้งนั้น aldermen เป็นตัวแทนของแต่ละเขตเลือกตั้งที่ได้รับเลือกเข้ามา ในระยะแรก aldermen มีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบการบริหารงานของเทศบาลทั้งหมด แต่ต่อมาอำนาจลดน้อยลงโดยสมาชิกสภาเทศบาล (members of council) ได้เขามามีอำนาจและความรับผิดชอบแทน ทุกวันนี้ Lord Mayor เป็นผู้เรียกประชุม aldermen ในปีหนึ่ง ๆ จะประชุมทุกวันอังคาร 9 ครั้ง
3.11.3 การเลือกตั้งนายกเทศมนตรีมีขึ้นประมานปี ค.ศ.1193 ในปีนั้นการบริหารเมืองหลวงเป็นรูปแบบเทศบาล หรือ เรียกว่าCorporation ซึ่งมีโครงสร้างการบริหารที่ ประกอบด้วยนายกเทศมนตรี1 คนซึ่งมาจากเลือกตั้ง มีสมาชิกอาวุโสของเทศบาล (aldermen) 24 คน และเจ้าพนักงานฝ่ายบริหาร (sheriffs) อีก 2 คน ภายหลังจากนั้น ได้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลอีกประเภทหนึ่งเรียกว่า councilors ที่ทั้งนายกเทศมนตรี (mayor) หรือประธานสภาเทศบาล (chairman) และสมาชิกสภาเทศบาลมาจากการเลือกตั้ง โดยอำนาจในการบริหารงานอยู่ที่สมาชิกสภาเทศบาล
3.11.4 ความพยายามในการแก้ไขปัญหาการบริหารเมืองหลวงหรือกรุงลอนดอนเห็นได้อย่างชัดเจนในคริสต์ศตวรรษที่ 19 ด้วยการจัดตั้ง the Metropolitan board of work อาจเรียกว่าคณะกรรมการบริหารงานมหานคร ในปี ค.ศ. 1855 มีอำนาจบริหารที่แตกต่างจากพื้นที่อื่น โดยให้บริการพื้นฐานทั่วไป เช่น การระบายน้ำ ดับเพลิง สวนสาธารณะ และการปรับปรุงแหล่งเสื่อมโทรม
3.11.5 พัฒนาการขั้นต่อไปของการบริหารเมืองหลวงของอังกฤษคือ การจัดตั้ง The London county council (LCC.) (อาจเรียกว่า สภาเทศบาลกรุงลอนดอน) ขึ้นในปี ค.ศ. 1889 อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงนี้ไม่ครอบคลุมไปถึงเทศบาลนครลอนดอน ( City of London) แต่เป็นเจ้าของกิจการให้บริการสาธารณะ เช่น แก๊ส น้ำประปา ไฟฟ้า และการคมนาคม
3.11.6 ต่อมาในคริสต์ศตวรรษที่ 20 หน่วยงานบริหารเมืองหลวงดังกล่าวถูกยกเลิกไป และจัดตั้งหน่วยงานใหม่ขึ้นมาแทนในปี ค.ศ. 1965 เรียกว่า the Greater London council (GLC.) (อาจเรียกว่า สภาเทศบาลกรุงลอนดอน) หน่วยงานนี้ถือว่าเป็นหน่วยงานในระดับบน (top tier)พร้อมกลับหน่วยกานบริหารท้องถิ่นอื่นในพื้นที่เมืองหลวง ในระดับล่าง( lower tier) อันได้แก่ เทศบาลนครลอนดอน (City of London) 1 แห่ง และ London Boroughs อีกจำนวน 32 แห่ง ซึ่งแบ่งย่อยเป็น lnner London Boroughs และ London Boroughs ลักษณะการบริหารเมืองหลวงระบบ 2 ระดับนี้ ในระดับบนมีอำนาจครอบคลุมกิจกรรมรวม (overall) และการประสานงานรวมทั้งหมด อันได้แก่ การวางแผนรวม การควบคุมการจราจรและถนนทั้งระบบ ระบบระบายน้ำและระบบกำจัดขยะตลอดจนควบคุมดูแลพื้นที่สาธารณะ ส่วนระดับล่างมีอำนาจหน้าที่เฉพาะในเขตพื้นที่ของตนที่เกี่ยวกับที่อยู่อาศัย การวางแผน สวนสาธารณะ และกิจการในท้องถิ่นอื่น การบริหารเมืองหลวงดังกล่าวนี้ได้ใช้สืบต่อกันมาตั้งแต่ ค.ศ. 1965 จนถึงปี ค.ศ. 1986
3.11.7 ความตรึงเครียดระหว่างการบริหารงานของรัฐบาลในส่วยกลางกับการบริหารงานระดับบนของกรุงลอนดอนเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจนหลังจากที่นายกรัฐมนตรีจากพรรคอนุรักษ์นิยม (the Conservative Party) นางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ ได้รับเลือกตั้งในปี ค.ศ. 1979 ได้เกิดความขัดแย้งบ่อยครั้งกับ the Greater London Council หรือ สภาเทศบาลกรุงลอนดอนซึ่งอยู่ภายใต้อิทธิพลของพรรคแรงงาน (the Labor Party) ที่นำโดย นาย เค็น ลิฟวิงสโตน (Ken Livingstone) ตัวอย่างความขัดแย้ง เช่น มีการกล่าวหาว่า the Greater London Council ใช้เงินจำนวนมากสำหรับกิจกรรมด้านศิลปะ และโครงการที่ผลประโยชน์ตกแก่กลุ่มคนจำนวนน้อยรวมทั้งนำเงินไปอุดหนุนค่าโดยสารขนส่งมวลชน ยิ่งไปกว่านั้น นายเค็น ลิฟวิงสโตน ยังได้วิพากษ์วิจารณ์นโยบายด้านเศรษฐกิจของนางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ อย่างรุนแรงอีกด้วย
ในปี ค.ศ. 1983 นางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ ได้ประกาศว่าหากได้ตนเองได้รับการเลือกตั้งเข้ามาอีกสมัยหนึ่งจะหนึ่งจะยกเลิก (abolish) สภาเทศบาลกรุงลอนดอน (the Greater London Council) รวมทั้ง Metropoiitan Councils จำนวน 6 แห่ง ที่เป็นหน่วยงานบริหารท้องถิ่นในระดับบน (top tier) ในปี ค.ศ. 1985 นางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ ได้ยกเลิกสำเร็จภายใต้กฎหมายที่เรียกว่า The Local Government Act 1985 ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 เมษายน 1986 โดยโอนอำนาจหน้าที่ส่วนใหญ่ไปให้กับ London Boroughs และ Metropolitan District Councils ซึ่งเป็นหน่วยงานบริหารท้องถิ่นในพื้นที่มหานครในระดับล่าง (low tier) พร้อมกันนั้น การประสานงานในเรื่องสำคัญๆ ที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของ the Greater London Council ที่ถูกยกเลิกไปนั้น ได้ตกไปอยู่อำนาจของรัฐบาลในส่วนกลาง ทั้งนี้ ยังคงเหลือหน่วยการบริหารเมืองหลวง ในระดับล่าง จำนวน 33 แห่ง ที่ต่างบริหารงานกันเอง เช่นนี้แสดงให้เห็นว่า อำนาจหน้าที่หรือการใช้ดุลพินิจของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงและหน่วยการบริหารท้องถิ่น ที่มีอยู่เดิมอย่างกว้างขว้างและเพิ่มมากขึ้น ตามบทบัญญัติของกฎหมายการบริหารท้องถิ่นตั้งแต่ปี ค.ศ. 1972 ได้สิ้นสุดลงในสมัยรัฐบาลของนางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ สำหรับเหตุผลสำคัญที่ นางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ กระทำเช่นนั้น คือ เพื่อช่วยให้การบริหารงานของหน่วยงาน บริหารเมืองหลวงและหน่วยงานบริหารในพื้นที่มหานครเป็นไปในทางเดียวกัน ช่วยแก้ไขความขัดแย้งระหว่างงานบริหารเมืองหลวงกับรัฐบาลในส่วนกลาง ช่วยประหยัดงบประมาณตลอดจนช่วยไห้โครงสร้างและการบริหารงานของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงเข้าใจง่าย และเป็นที่ยอมรับมากกว่าเดิม
ดังนั้น ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1986 ถึง ประมาณต้นปี ค.ศ. 2000 การบริหารเมืองหลวงของอังกฤษจึงเน้นที่ระดับล่างซึ่งประกอบด้วย เทศบาลนครลอนดอน (London Borough Councils) อีกจำนวน 32 แห่ง เทศบาลนครลอนดอนมีรูปแบบของหน่วยการบริหารงานที่เรียกว่า the Corporation of London โดยมี Lord Mayor จำนวน 1 คน เป็นหัวหน้า (Head of the Corporation of London)
3.11.8 หลังจากการพ่ายแพ้การเลือกตั้งของพรรค อนุรักษ์นิยม ในปี ค.ศ. 1997 รัฐบาลใหม่ภายใต้การนำของนายโทนี่ แบลร์ (Tony Blair) ซึ่งสังกัดพรรคแรงงาน (the Labor Party) ได้ฟื้นฟูความเป็นอิสระในการบริหารงานของกรุงลอนดอน ในการทำประชามติ (referendum) ในปี ค.ศ. 1998 ชาวกรุงลอนดอนเห็นด้วยอย่างท่วมท้นต่อข้อเสนอที่จะจัดให้มีการบริหารกรุงลอนดอนในระดับบนแห่งหนึ่ง ซึ่งเรียกว่า (A Greater London Authority) มีอำนาจหน้าที่บริหารกรุงลอนดอน มีนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน (Mayor of London ) จำนวน 1 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรง (a directly elected Mayor of London) และอยู่ในตำแหน่งวาระ ละ 4 ปี พร้อมกับมีสภาที่มาจากการเลือกตั้งที่แยกออกจากฝ่ายบริหารหนึ่งแห่ง (a separately elected Assembly) คือ สภาลอนดอน จำนวน 25 คน ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในกรุงลอนดอน ปีถัดมารัฐสภาได้ผ่านกฎหมายที่ เรียกว่า the Greater London Authority Act 1999 และใน คริสต์ศตวรรษที่ 21 ในปี ค.ศ. 2000 นายเค็น ลิฟวิงสโตน อดีตประธานสภาเทศบาลกรุงลอนดอน หรือ the former head of the Greater London Council ได้รับเลือกตั้งอย่าท่วมท้นให้เป็นนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน เมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม ค.ศ. 2000 หน่วยการบริหารงานระดับบนรูปแบบเทศบาลของกรุงลอนดอน ที่กล่าวนี้ มีตึกใหม่เป็นสำนักงานใหญ่ (headquarters) ตั้งอยู่ที่ศาลากลาง (city hall) ตั้งแต่ฤดูร้อนของปี ค.ศ. 2002 เป็นต้นมา ในตึกนี้เป็นที่ตั้งของสภาเทศบาลกรุงลอนดอน ห้องทำงานของคณะกรรมการสำนักงานของนายกเทศมตรีกรุงลอนดอน สมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอนและทีมงาน ที่มีจำนวนรวมกันประมาณ 440 คน
3.12 โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของเทศบาลกรุงลอนดอน (The greater London Authority) ดังที่ได้กล่าวแล้วว่า การบริหารเมืองหลวงเป็นการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษรูปแบบหนึ่ง ดังนั้น โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงของอังกฤษ ซึ่งเป็นการบริหารเมืองหลวงระดับบน จึงคล้ายคลึงกับหน่วยงานบริหารท้องถิ่นต่างๆ (local authorities) เป็นส่วนใหญ่ โดยเฉพาะการแบ่งหน่วยงานบริหารออกเป็น 2 ส่วน คือ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายนิติบัญญัติ โดยทั้ง 2 ฝ่าย มาจากการเลือกตั้งเห็นได้จาก
3.12.1 โครงสร้าง กฎหมายที่เรียกว่า the Greater London Authority Act 1999 บัญญัติให้มีหน่วยงานใหม่ในระดับบน ของกรุงลอนดอน คือ the Greater London Authority โดยเป็นรูปแบบของเทศบาล (the Authority shall be a body corporate) ซึ่งประกอบด้วย 2 ส่วนคือ
1) นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน (Mayor of London) 1 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในกรุงลอนดอน อยู่ในตำแหน่งวาระ ละ 4 ปี เป็นการปฏิบัติงานเต็มเวลา (a full-time job) รัฐบาลในส่วนกลางเป็นผู้กำหนดเงินเดือนของนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนตามคำแนะนำของหน่วยงานกำหนดเงินเดือน (the Review Body on Senior Salaries) สำหรับนายกเทศมนตรีของเทศบาลกรุงลอนดอน (the Greater London Authority) ที่ได้รับเลือกตั้งโดยตรงภายใต้กฎหมายดังกล่าวเป็นคนแรก ในเดือนพฤษภาคน ค.ศ. 2000 คือ นายเค็น ลิฟวิงโตน โดยอยู่ในตำแหน่งจนถึงเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 2004นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน มีอำนาจในการเลือกรองนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน (Deputy Major) จำนวน 1 คน ซึ่งอยู่ในตำแหน่งวาระละ 1 ปี สภาเทศบาลกรุงลอนดอนมีหน้าที่จัดหาให้ยายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน เป็นผู้เลือกโดยมาจากสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอน นายเค็น ลิฟวิงสโตน ได้เลือกนางนิคกี้ กาวรอน (Nicky Gavron) เป็นรองซึ่งจะอยู่ในตำแหน่งจนถึงเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 2002กฎหมายที่เรียกว่า Greater London Authority Act 1999 ได้บัญญัติให้บุคคลที่จะมาดำลงตำแหน่งเป็นนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน ต้องเป็นพลเมือง (citizen) และมีอายุไม่ต่ำกว่า 21 ปี อันเป็นคุณสมบัติเหมือนกับผู้ที่จะมาดำลงตำแหน่งเป็นสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอน
2) สภาเทศบาลกรุงลอนดอน (the London Assembly) ประกอบด้วยสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอน (the London Assembly Members) จำนวน 25 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในกรุงลอนดอนอยู่ในตำแหน่งวาระละ 4 ปี การเลือกตั้งดำเนินการในเวลาเดียวกันกับการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน ดังนั้น สภาเทศบาลกรุงลอนดอนชุดแรกของเทศบาลกรุงลอนดอนตามกฎหมาย ปี ค.ศ. 1999 ซึ่งได้จัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปในเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 2000 จึงอยู่ในวาระจนถึงเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 2004
ระบบการเลือกตั้งที่นำมาใช้ในการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอน มีความซับซ้อนพอสมควร ซึ่งเรียกว่า the Additional Member System ภายใต้ระบบนี้ได้แบ่งสมาชิกออกเป็น 2 ประเภท ได้แก่ (1) สมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง (constituency member) จำนวน 14 คน และ (2) สมาชิกผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งทั้งหมดของกรุงลอนดอนเป็นผู้เลือก (London members) จำนวน11 คน สมาชิกประเภทหลังนี้อาจเรียกว่า สมาชิกที่มาจากบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง (party lists) และสมาชิกที่มาจากผู้สมัครอิสระ (independent candidates) กล่าวอีกนัยหนึ่ง ระบบการเลือกตั้งของเทศบาลกรุงลอนดอนยังให้ความสำคัญ กับ (1) เทศบาลทั้งหลาย หรือ London Boroughs ที่มีอยู่ 32 แห่ง โดยรวมกันแล้วจัดแบ่งเป็นเขตเลือกตั้งจำนวน 14 เขต เพื่อการเลือกตั้งครั้งนี้โดยเฉพาะ (2) สมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอน จะมาจากบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองและมาจากผู้สมัครอิสระ (3) จำนวนผู้ได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอนเป็นไปตามสัดส่วนของคะแนนเสียงของผู้ออกเสียงเลือกตั้ง ทั้งหมดในกรุงลอนดอน (4) ประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งจะต้องลงคะแนนเสียง 2 ครั้ง เพื่อเลือกสมาชิกั้ง 2 ประเภทดังกล่าว
ผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอนที่จัดขึ้นเป็นครั้งแรก ปรากฏว่า พรรคแรงงานได้ 9 คน พรรคอนุรักษ์นิยม ได้ 9 คน และพรรคเสรีประชาธิปไตย (Liberal Democrat) ได้ 4 คน และพรรคกรีน (the Green party) ได้ 3 คน จากนั้นสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอนได้เลือกสมาชิกด้วยกัน คือ แซลลี แฮ็มวี (Sally Hanwee) และ ทรีเวอร์ ฟิลลิปส์ (Trevor Phillips) เป็นประธานและรองประธานสภาเทศบาลกรุงลอนดอน ตามลำดับ ในเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 2001โดยอยู่ในตำแหน่งว่าระละ 1 ปี
3.12.2 อำนาจหน้าที่ ในอดีตก่อนประกาศใช้กฎหมายที่เรียกว่า the Greater London Authority Act 1999 อำนาจหน้าที่ของเทศบาลกรุงลอนดอนครอบคลุมการวางแผนและให้บริการหลัก (central and strategic services) โดยรวมอำนาจหน้าที่ข้างล่างนี้ไว้ด้วย
1) การวางแผนรวม (large-scale planning)
2) การจัดเตรียมและปรับปรุงแผนพัฒนา (the preparation and revision of development plans)
3) การสร้างถนนหรือทางด่วน (metropolitan highways)
4) การจัดการจราจร (traffic management)
5) การควบคุมดูแลกิจการตำรวจ (police)
6) การให้บริการดับเพลิงและรถพยาบาล (fire and ambulance services)
7) การจัดการเกี่ยวกับของเสีย (waste disposal) ซึ่งรวมทั้งการทำท่อระบายน้ำและการระบายน้ำหลัก (main sewerage and main drainage)
8) การออกใบอนุญาตมหรสพ (licensing of entertainment)
9) การออกใบอนุญาตยานพาหนะ (motor vehicle and driving licenses)
10) การช่วยเหลือทางกฎหมาย (legal aid)
11) การจัดที่อยู่อาศัยบางส่วน การจักการศึกษา (เฉพาะใน Inner London เท่านั้น) และจัดสถานที่จอดรถบางส่วน เป็นต้น
หลังประกาศใช้กฎหมายดังกล่าว อำนาจหน้าที่ของเทศบาลกรุงลอนดอน แบ่งเป็น 2 ส่วน คือ อำนาจหน้าที่ของนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน และอำนาจหน้าที่ของเทศบาลกรุงลอนดอน มีตามลำดับ ดังนี้
อำนาจหน้าที่ของนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน แบ่งเป็นอำนาจเฉพาะ (specific power) และอำนาจทั่วไป (general power) อำนาจดังกล่าวมีมากเพียงพอที่จะส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ตลอดจนปรับปรุงสภาพสิ่งแวดล้อมของกรุงลอนดอน อย่างไรก็ตาม ก่อนที่นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนจะใช้อำนาจในหลายกรณีจะต้องปรึกษาหารือกับชาวกรุงลอนดอน (Londoners) และในทุกกรณีจะต้องสนับสนุนหรือดำเนินการบนพื้นฐานของความเสมอภาค อำนาจที่สำคัญมีดังนี้
1.1) อำนาจบริหารและกำหนดนโยบายของเทศบาลกรุงลอนดอน นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนดำรงตำแหน่งเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารของหน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบเทศบาลระดับบน หรือ the Greater London Authority ที่จัดตั้งขึ้นใหม่ตามกฎหมายปี ค.ศ. 1999 ดังกล่าวแล้ว ดังนั้น จึงมีอำนาจในการบริหารงานและกำหนดงบประมาณของหน่วยงานนี้และหน่วยงานที่อยู่ในบังคับบัญชา เป็นต้นว่า Transport for London, the London Development Agency, the Metropolitan Police and Londons fire services
1.2) อำนาจกำหนดแผนและนโยบายของกรุงลอนดอน โดยครอบคลุมในเรื่องการขนส่ง การก่อสร้างและการใช้ที่ดิน การพัฒนาเศรษฐกิจ และปรับปรุงและส่งเสริมวัฒนธรรม แก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อม เช่น ควบคุมปริมาณเสียง การกำจัดของเสีย และคุณภาพอากาศ ทั้งนี้ แผนนโยบายดังกล่าวจะต้องสอดคล้องกับการพัฒนาที่ยั่งยืน และ(sustainable development) และคุณภาพของชาวกรุงลอนดอน พร้อมกันนี้ ยังเตรียมกลยุทธ์เพื่อกับมือกับปัญหาต่าง ๆ ของชาวลอนดอนอีกด้วย
1.3) อำนาจประสานงาน ในกรุงลอนดอนมีหน่วยงานทั้งในภาครัฐและภาคเอกชนเป็นจำนวนมากเข้ามามีบทบาทในการบริหารงานของกรุงลอนดอน นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนจึงต้องมีอำนาจในการประสานงานบนพื้นฐานของผลประโยชน์ของชาวกรุงลอนดอน
1.4) อำนาจแต่งตั้ง ไม่เพียงสภาเทศบาลกรุงลอนดอนเท่านั้นที่มีอำนาจแต่งตั้งบุคลากร (staff) เพื่อปฏิบัติงานในเทศบาลกรุงลอนดอน (The Greater London Authority) นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนก็มีอำนาจแต่งตั้งด้วย และถึงแม้การแต่งตั้งจะขึ้นอยู่กับความพอใจของนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน แต่การแต่งตั้งก็ยังคงคำนึงถึง ตัวแทนจากกลุ่มต่าง ๆ ของกรุงลอนดอน เช่น คนผิวดำ คนเอเชีย ผู้หญิง และคนพิการด้วย อำนาจแต่งตั้งของนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนที่สำคัญครอบคลุมถึง
1.4.1) คณะกรรมการบริหาร (boards) โดยเฉพาะอย่างยิ่ง คณะกรรมการขนส่งแห่งกรุงลอนดอน (Transport for London) และคณะกรรมการหน่วยงานพัฒนากรุงลอนดอน (London development Agency) แม้ว่าหน่วยงานตำรวจและดับเพลิง (The Police and Fire Authorities) ต่างเป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นอิสระ (independent bodies) แต่นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนก็มีอำนาจแต่งตั้งบุคลากรบางคน ในการเข้าไปดำรงตำแหน่งในหน่วยงานดังกล่าว ทั้งนี้ ต้องได้รับการเห็นชอบจากสภาเทศบาลกรุงลอนดอน และเทศบาลต่าง ๆ (London Boroughs) ที่อยู่ในระดับล่าง
1.4.2) กลุ่มวัฒนธรรม (A Cultural Strategy Group) เพื่อช่วยปรับกลยุทธ์ด้านวัฒนธรรมให้นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน โดยมีอำนาจดำเนินกิจกรรมเกี่ยวกับศิลปะในกรุงลอนดอน นับตั้งแต่เรื่องกีฬาจนถึงเรื่องมรดกทางสถาปัตยกรรม
1.4.3) หน่วยงานพัฒนาพื้นที่ (The Mayor’s Spatial Development Strategy) มีหน้าที่กำหนดนโยบายทั้งหลายที่เกี่ยวกับการก่อสร้างและการใช้พื้นที่ในกรุงลอนดอน นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนยังมีอำนาจควบคุมดูแลการจัดการพื้นที่สาธารณะที่สำคัญ 2 แห่งในกรุงลอนดอน อันได้แก่ จตุรัสทราฟัลการ์ (Trafalgar Square) และ จตุรัสรัฐสภา (Parliament Square)
1.4.4) คณะที่ปรึกษาของนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน (Mayor’s Advisory Cabinet) คณะที่ปรึกษานี้เป็นสิ่งใหม่สำหรับเทศบาลกรุงลอนดอน ประกอบด้วยผู้มีบทบาทสำคัญจากหน่วยการบริหารของกรุงลอนดอน และจากชุมชน มีหน้าที่ให้คำแนะนำเกี่ยวกับนโยบายเพื่อประกอบการตัดสินใจ อภิปรายประเด็นสำคัญที่เป็นปัญหาของประชาชน รวมทั้งช่วยประสานงานให้กับนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน โดยทั่วไปคณะที่ปรึกษาจะประชุมกันเป็นประจำทุกเดือน แต่อาจจัดการประชุมพิเศษได้ถ้าจำเป็น
1.5) อำนาจให้คำปรึกษา กฎหมายที่เรียกว่า the Greater London Authority Act 1999 ได้บัญญัติให้หน่วยการบริหารท้องถิ่นทั้ง 33 แห่งดังกล่าวข้างต้น ต้องปรึกษาหารือกับนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนในเรื่องเกี่ยวกับการทำแผนกลยุทธ์ไปปฏิบัติ (strategic planning applications) โดยแผนกลยุทธ์เป็นแผนระดับบน กฎหมายดังกล่าวได้กำหนดให้นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนมีอาจชี้แนะแนวทางหรือให้คำแนะนำเกี่ยวกับการวางแผนของท้องถิ่นต่อหน่วยการบริหารท้องถิ่นเท่านั้น ไม่มีอำนาจในการอนุมัติ อำนาจในการอนุมัติเป็นของหน่วยการบริหารท้องถิ่นเอง
2) อำนาจหน้าที่ของสภาเทศบาลกรุงลอนดอน ที่สำคัญคือ
2.1) ดำเนินการตรวจสอบและถ่วงดุล (provides a check and a balance) นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน การที่สภาเทศบาลกรุงลอนดอนทำการตรวจสอบนายกเทศมนตรีทำให้นายกเทศมนตรีต้อง
2.1.1) ปรึกษาสภาเทศบาลกรุงลอนดอนในขณะจัดเตรียมกลยุทธ์
2.1.2) แจ้งการตัดสินใจทั้งหลายของนายกเทศมนตรีต่อสภาเทศบาลกรุงลอนดอนพร้อมเหตุผล
2.1.3) ยื่นงบประมาณของเทศบาลกรุงลอนดอนต่อสภาเทศบาลกรุงลอนดอนเพื่อให้ความเห็นชอบ และ
2.1.4) เข้าร่วมประชุมสภาเทศบาลกรุงลอนดอนทุกปี โดยนายกเทศมนตรีและบุคลากรของฝ่ายบริหารอาจถูกสภาเทศบาลกรุงลอนดอนสอบถามการปฏิบัติงานได้
2.2) มีอำนาจปรับปรุงแก้ไขหรือแปรญัตติ (powers to amend) งบประมาณของนายกเทศมนตรี โดยใช้คะแนนเสียง 2 ใน 3 ของสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอน
2.3) แต่งตั้ง (appoints)หัวหน้าหรือผู้อำนวยการของเทศบาลกรุงลอนดอน (GLAs Chief Executive) เจ้าหน้าที่ตรวจสอบ (Monitoring Officer) หัวหน้าฝ่ายการเงิน (Chief Finance Officer) และบุคลากรอื่นของเทศบาลกรุงลอนดอน
2.4) สืบสวนเรื่องสำคัญทั้งหลาย (investigates issues) ที่เกี่ยวกับกรุงลอนดอน และทำข้อเสนอต่อบุคคลที่เหมาะสม
2.5) ตรวจสอบการดำเนินงานของนายกเทศมนตรีอย่างละเอียด (scru-tinises) และทำข้อเสนอต่อนายกเทศมนตรี
2.6) มีอำนาจเชิญนายกเทศมนตรี เจ้าหน้าที่อาวุโสของเทศบาลกรุงลอนดอน และของหน่วยปฏิบัติงาน ตลอดจนหน่วยงานหรือบุคคลที่เป็นคู่สัญญากับเทศบาลกรุงลอนดอน มาประชุมหรือชี้แจง (has a power to summon)
2.7) จัดหาบุคลากรเพื่อดำรงตำแหน่ง (provides members to serve on) ในหน่วยงานตำรวจมหานครของกรุงลอนดอน (the Metropolitan Police Authority) หน่วยงานวางแผนเกี่ยวกับเพลิงไหม้และกรณีฉุกเฉินของกรุงลอนดอน (the London Fire and Emergency Planning Authority) และหน่วยงานพัฒนาของลอนดอน (the London Development Agency)
2.8) จัดหารองนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน (provides the Deputy Mayor) เพื่อให้นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนเป็นผู้เลือก
3.13 โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของเทศบาล (City of London ) และ เทศบาลต่าง ๆ (London Boroughs) จากการพิจารณาศึกษาที่ผ่านมาทำให้เห็นได้ว่า เทศบาลนครลอนดอนมีจำนวน 1 แห่ง และเทศบาลต่าง ๆ มีจำนวน 32 แห่ง ทั้งหมดนี้เป็นหน่วยงานบริหารที่สำคัญในพื้นที่เมืองหลวง ซึ่งล้วนอยู่ในระดับล่าง (low tier) เหมือนกัน
3.13.1 โครงสร้าง เทศบาลนครลอนดอน และเทศบาลต่าง ๆ ล้วนมีโครงสร้างเหมือนกับหน่วยการบริหารท้องถิ่นอื่น ๆ ของอังกฤษ คือ แบ่งออกเป็น 2 ส่วน ได้แก่
1) นายกเทศมนตรีหรือประธานสภาเทศบาล เฉพาะเทศบาลนครลอนดอน เรียกว่า นายกเทศมนตรีเทศบาลนครลอนดอน หรือ Lord Mayor มี 1 คน ส่วนเทศบาลต่าง ๆ หรือ London Boroughs เรียกว่า นายกเทศมนตรี หรือ ประธานสภาเทศบาล ซึ่งมี 32 ตน
มีข้อสังเกต 2 ประการ
ประการแรก โดยทั่วไปอังกฤษให้ความสำคัญกับสภา (council) มากโดยกำหนดให้สภาเป็นหน่วยการบริหาร (ruling หรือ governing body) ซึ่งมีอำนาจในการบริหารงานหน่วยงานบริหารท้องถิ่นหรือเทศบาล บางแห่งถึงกับเรียกนายกเทศมนตรีว่าประธานสภาเทศบาล เนื่องจากนายยกเทศมนตรีดำรงตำแหน่งเป็นประธานสภาเทศบาลและมาจากสภาซึ่งหมายความว่านายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม โดยหลังจากที่สมาชิกสภาท้องถิ่นได้รับเลือกตั้งโดยตรงมาจากประชาชนในท้องถิ่นแล้วสมาชิกสภานั้นก็จะเลือกกันเองคนหนึ่งให้ดำรงตำแหนงเป็นนายกเทศมนตรี แต่มีข้อยกเว้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อนายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในท้องถิ่น ในกรณีเช่น นายกเทศมนตรีจะไม่ดำรงตำแหน่งเป็นประธานสภาเทศบาล ทำให้ไม่เรียกนายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงนั้นว่าประธานสภาเทศบาล เห็นด้วยอย่างกรณีนี้ได้จากนายกเทศมนตรีของกรุงลอนดอน (Mayor of London) ซึ่งเป็นการปกครองท้องถิ่นในระดับบน ที่แบ่งเป็นฝ่ายบริหารซึ่งมีนายกเทศมนตรีกรุงลอนดอนเป็นหัวหน้า และฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งมีประธานสภาเทศบาลเป็นหัวหน้า กล่าวได้ว่า การที่นายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้งทางอ้อมและบางครั้งเรียกว่า ประธานสภาเทศบาลนั้น สอดคล้องกับการบริหารและการเมืองในระดับชาติตามระบบรัฐสภา (parliamentary system) ขณะที่นายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงสอดคล้องกับระบบประธานาธิบดี (presidential system) ซึ่งกำหนดให้นายกเทศมนตรีเข้มแข็งและมีอำนาจมากกว่าระบบแรก
อีกประการหนึ่ง หน่วยการบริหารท้องถิ่นที่เรียกนายกเทศมนตรีว่า ประธานสภาเทศบาล ส่วนใหญ่จะเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นขนาดเล็ก และ/หรือ ยังไม่มีลักษณะของชุมชนเมืองอย่างแท้จริง แต่มีข้อยกเว้น คือ นายกเทศมนตรีเทศบาลนครลอนดอน เรียกว่า Lord Mayor แม้เทศบาลนครลอนดอนมีขนาดเล็กครอบคลุมพื้นที่เพียง 1 ตารางไมล์ และมีประชากรอยู่อย่างถาวรประมาณ 5,000 คน อีกทั้ง Lord Mayor ไม่มีอำนาจบริหารเทศบาลนครลอนดอนก็ตาม แต่ก็ใช้คำว่า Lord Mayor ที่เป็นเช่นนี้ส่วนหนึ่งเนื่องจากเหตุผลทางประวัติศาสตร์ที่เทศบาลนครลอนดอนมีความสำคัญยิ่งสืบต่อกันมาช้านาน อำนาจบริหารเทศบาลนครลอนดอนนั้นอยู่ที่สภา หรือ the Court of Common Council โดยอยู่ที่สมาชิกสภาเทศบาลนครลอนดอน 2 ประเภท คือ aldermen และ councilmen บริหารงานผ่านทางคณะกรรมการต่าง ๆ (committees) แล้วไปยังหน่วยงานต่าง ๆ (departments) ของเทศบาลนครลอนดอน (ดังจะได้อธิบายต่อไปในหัวข้อ รูปแบบของหน่วยการบริหารงานของเทศบาลนครลอนดอน ที่เรียกว่า the Corporation of London)
2) สภาเทศบาล เฉพาะสภาเทศบาลนครลอนดอน (the London City Council) มี 1 แห่ง หรือเรียกว่า Court of Common Council ทำหน้าที่เป็นหน่วยการบริหาร (ruling body) ของเทศบาลนครลอนดอน (city of London) มีสมาชิกสภาเทศบาล 2 ประเภท ได้แก่ aldermen และ councilmen ส่วนสภาเทศบาลต่าง ๆ (the London Borough Councils) มี 32 แห่ง แต่ละแห่งมีสมาชิกสภาเทศบาลซึ่งเรียกว่า Councillors ในเทศบาลต่าง ๆ จำนวน 32 แห่งนั้น ยังแบ่งย่อยเป็น Inter London Boroughs 13 แห่ง และ Outer London Boroughs 19 แห่ง โปรดดูภาพที่ 3.12 ประกอบ
ภาพที่ 3.12 หน่วยงานบริหารเมืองหลวงของอังกฤษ 2 ระดับ
3.13.2 อำนาจหน้าที่ แบ่งเป็น อำนาจหน้าที่ของสภาเทศบาลนครลอนดอนและเทศบาลต่าง ๆ (the London Borough Councils) และอำนาจหน้าที่ของนายกเทศมนตรีเทศบาลนครลอนดอน
1) อำนาจหน้าที่ของสภาเทศบาลนครลอนดอน และเทศบาลต่าง ๆ เทศบาลเหล่านี้ล้วนมีอำนาจหน้าที่ทั่วไปที่สำคัญคือ ให้การบริการแก่ประชาชนและปฏิบัติงานประจำในท้องถิ่น (localized and personal services) ซึ่งรวมอำนาจหน้าที่ข้างล่างนี้ไว้ด้วย
1.1) การให้บริการทางด้านสังคมแก่ประชาชน ซึ่งรวมทั้งการจัดการ สวัสดิการให้แก่เด็ก คนชรา คนพิการ หรือคนทุพพลภาพ
1.2) การวางแผนของท้องถิ่น
1.3) ทำทะเบียนราษฎร์ ทะเบียนเกิด ตาย แต่งงาน
1.4) การจัดการศึกษาบางส่วน เฉพาะในพื้นที่ Outer London เท่านั้น
1.5) การขนส่งสาธารณะ และการก่อสร้างถนนบางส่วน
1.6) การควบคุมดูแลและตรวจสอบการชั่ง ตวง วัด
1.7) การให้บริการจัดหางานให้แก่วัยรุ่น
1.8) การให้บริการห้องสมุด
1.9) พิพิธภัณฑ์และห้องแสดงศิลปะ
1.10) การคุ้มครองผู้บริโภค (consumer protection)
1.11) การควบคุมมลพิษ (pollution control)
1.12) การจัดเก็บขยะ (refuse collection)
1.13) การจัดสวนสาธารณะ
1.14) การจัดสิ่งอำนวยความสะดวกด้านกีฬาและยามว่าง (sports and leisure facilities) เป็นต้น
1.15) การป้องกันอัคคีภัย
1.16) การควบคุมกิจการตำรวจ เฉพาะเทศบาลนครลอนดอนเท่านั้น เทศบาลต่าง ๆ ไม่มีอำนาจนี้ ส่วนการให้บริการของหน่วยงานตำรวจมหานครของกรุงลอนดอน (Londons Metropolitan Police Service) อยู่ในความรับผิดชอบของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (Home Secretary)
2) อำนาจหน้าที่ของนายกเทศมนตรีนครลอนดอน (Lord Mayor) Lord Mayor เป็นผู้มีเกียรติยศชื่อเสียง เป็นตัวแทนสัญลักษณ์ของท้องถิ่นที่มีความสำคัญเพราะเป็นหัวใจของอังกฤษ ไม่มีอำนาจบริหาร อำนาจบริหารอยู่ที่สภา ในระหว่างที่ดำรงตำแหน่ง ต้องว่าตัวเป็นกลางทางการเมืองและไม่ต้องปฏิบัติหน้าที่ในฐานะสมาชิกสภาเทศบาลนครลอนดอน
Lord Mayor มีอำนาจหน้าที่สำคัญคือ ทำหน้าที่เป็นประธานในที่ประชุม ควบคุมการประชุม ปฏิบัติงานพิธี มีบทบาทในการสนับสนุนให้ประชาชนในท้องถิ่นมีจิตใจรักและหวงแหนท้องถิ่น เป็นผู้ประสานประโยชน์ของกลุ่มและพรรคการเมืองต่าง ๆ รวมตลอดไปถึงการให้คำแนะนำประธานคณะกรรมการต่าง ๆ เมื่อได้รับการร้องขอ การปฏิบัติงานของ Lord Mayor มีลักษณะเป็นงานอาสาสมัคร โดยมิได้ทำงานเต็มเวลา ตัวอย่างเช่น ในปี ค.ศ. 2000 Michael Oliver ซึ่งเป็นสมาชิกสภาเทศบาลนครลอนดอนประเภท alderman ได้รับเลือกเป็น Lord Mayor คนที่ 674 ของเทศบาลนครลอนดอน ต่อมาในปี ค.ศ. 2001 คือ Sir David Howard Lord Mayor นอกจากดำรงตำแหน่งเป็นหัวหน้าของการบริหารรูปแบบนี้ (Head of the Corporation of London) แล้ว การมีฐานะเป็นรัฐมนตรีคนหนึ่ง (a cabinet minister) เมื่อเดินทางไปต่างประเทศ Lord Mayor จะมีฐานะเป็นเอกอัครราชทูต (ambassador) และไม่ว่าจะอยู่ในอังกฤษหรือนอกประเทศ Lord Mayor มีฐานะเป็นผู้นำของศูนย์กลางการเงินระหว่างประเทศอีกด้วย พร้อมกันนั้น ยังเป็นหัวหน้าผู้พิพากษาของเทศบาลนครลอนดอน (Chief Magistrate of the City of London) เป็นผู้บังคับการเมืองท่าลอนดอน (Admiral of the port of London) เป็นประธานกองทัพปกป้องรักษาดินแดนและอาสาสมัครกองหนุนของเทศบาลนครลอนดอน (President of the City of London Territorial Army and Volunteer Reserve) องค์การเป็นอธิการบดีของมหาวิทยาลัยของเทศบาลนครลอนดอน (Chancellor of City University) รวมทั้งเป็นประธานหรือผู้อุปถัมภ์องค์การพลเรือนและองค์การการกุศล ในช่วงดำรงตำแหน่ง 1 ปี Lord Mayor ไม่เพียงจะทำกิจกรรมสำคัญที่รวมทั้งกล่าวสุนทรพจน์เกี่ยวกับกิจกรรมทางการเงินและการกุศลประมาณ 600 เรื่องเพื่อสนับสนุนเทศบาลนครลอนดอนเท่านั้น แต่จะใช้เวลาระหว่าง 50 ถึง 80 วันเดินทางไปต่างประเทศเพื่อส่งเสริมอุตสาหกรรมของเทศบาลนครลอนดอนและของสหราชอาณาจักรอีกด้วย
3.14 ดังได้กล่าวไว้แล้วว่า เทศบาลนครลอนดอน (City of London) มีรูปแบบของหน่วยการบริหารงานท้องถิ่นที่เรียกว่า the Corporation of the City of London หรือ เรียกว่า The Corporation of London หน่วยการบริหารงานนี้มีลักษณะพิเศษแตกต่างจากเทศบาลต่าง ๆ เป็นหน่วยงานเก่าแก่ที่บริหารงานโดยไม่อยู่ภายใต้อิทธิพลของพรรคการเมืองพร้อมกับมี the Court of Common Council เป็นหน่วยการบริหาร (ruling หรือ governing body) ของรูปแบบนี้ ซึ่งก็เท่ากับเป็นหน่วยการบริหารของเทศบาลนครลอนดอนนั้นเอง หน่วยการบริหารนี้ประกอบด้วย
1) มีนายกเทศมนตรีเทศบาลนครลอนดอน หรือที่เรียกว่า Lord Mayor จำนวน 1 คน อยู่ในตำแหน่งวาระละ 1 ปี แต่อาจได้รับเลือกเข้ามาใหม่ได้อีก โดยมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม หมายความว่า ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่อยู่ในเขตเลือกตั้ง 25 เขต ของเทศบาลนครลอนดอนที่จัดแบ่งตามสภาพภูมิศาสตร์ (City’s 25 geographical wards) ลงคะแนนเสียงเลือกสมาชิกสภาเทศบาลนครลอนดอน ซึ่งมี 2 ประเภท คือ aldermen และ Common Councilmen จากนั้น สมาชิกสภาเทศบาลลอนดอนดังกล่าวจึงเลือกกันเองคนหนึ่งเป็น Lord Mayor หรืออาจเลือกจากคนภายนอกก็ได้ Lord Mayor แม้เป็นหัวหน้าของหน่วยการบริหารของเทศบาลนครลอนดอนที่เป็นรูปแบบ the Corporation of London แต่ไม่มีอำนาจบริหาร อำนาจบริหารอยู่ที่สมาชิกสภาเทศบาลนครลอนดอน 2 ประเภท สำหรับอำนาจหน้าที่ได้กล่าวไว้แล้ว
2) มีสมาชิกสภาเทศบาลนครลอนดอนที่เรียกว่า aldermen จำนวน 25 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่อยู่ในเขตเลือกตั้ง 25 เขต (wards) โดยแต่ละเขตเลือก aldermen 1 คน เป็นตัวแทนในเขตเลือกตั้งของตน ในแต่ละปี aldermen จะประชุมกันทุกวันอังคารรวม 9 ครั้ง โดย Lord Mayor เป็นผู้เรียกประชุมและเป็นประธานในที่ประชุม การปฏิบัติงานของ aldermen เช่นเดียวกับ Lord Mayor เป็นลักษณะของงานอาสาสมัคร มิใช่ปฏิบัติงานเต็มเวลา เมื่อได้รับเลือกเข้ามาแล้ว aldermen คนหนึ่งจะเข้าดำรงตำแหน่งเป็นผู้พิพากษาของเทศบาลนครลอนดอน (a Justice of the Peace for the City of London) และบางคนจะปฏิบัติหน้าที่ในคณะกรรมการของสภาเทศบาล (Common Council committees) โดยเป็นผู้บริหารและเป็นผู้จัดการดูแลทรัพย์สินหรือกิจการของหน่วยงานต่าง ๆ เช่น โรงเรียน โรงพยาบาล และกองทุนการกุศล ที่เกี่ยวข้องกับเทศบาลนครลอนดอน นอกจากนี้ aldermen ยังมีอำนาจเลือก Sheriffs จำนวน 2 คน ซึ่งเสนอชื่อโดยเทศบาลนครลอนดอนและอยู่ในตำแหน่งวาระละ 1 ปี
3) มีสมาชิกสภาเทศบาลนครลอนดอนที่เรียกว่า Common Councilmen จำนวน 112 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่อยู่ในเขตเลือกตั้ง 25 เขตของเทศบาลนครลอนดอน (elected by the wards of the City) ในแต่ละเขตเลือกตั้งมีสมาชิกได้ 4-12 คน จำนวนของ Common Councilmen ในแต่ละเขตเลือกตั้งขึ้นอยู่กับจำนวนประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในแต่ละเขตเลือกตั้งนั้น มีวาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปี การเลือกตั้งจัดให้มีขึ้นในเดือนธันวาคมของทุกปีเมื่อจำนวนของ Common Councilmen ในแต่ละเขตเลือกตั้งเพิ่มขึ้นหรือเมื่อเลือกตั้งซ่อม ทั้งนี้ เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งของเทศบาลนครลอนดอน ที่สำคัญคือ City of London ((Ward Election) Bill ในปี ค.ศ. 1997 มี Common Councilmen จำนวน 132 คน ต่อมาในปี ค.ศ. 2001 มีจำนวน 154 คน
คุณสมบัติสำคัญของผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็น Common Councilmen คือ เป็นชายหรือหญิง อาศัยอยู่ในลอนดอน เป็นอิสระไม่สังกัดพรรคการเมือง มาจากภูมิหลังที่แตกต่างกันเพื่อตอบสนองการให้บริการประชาชนได้อย่างหลากหลาย เป็นต้นว่า นักบัญชี นักการธนาคาร และนักกฎหมาย Common Councilmen ประชุมกันทุก 4 สัปดาห์ โดยปฏิบัติงานผ่านทางคณะกรรมการต่าง ๆ (committees) เหมือนกับหน่วยการบริหารท้องถิ่นอื่น แต่มีลักษณะสำคัญคือไม่สังกัดพรรคการเมือง ภารกิจหลักมุ่งพิจารณารายงานที่จัดทำโดยคณะกรรมการรวมทั้งคำถามและข้อเสนนออย่างเป็นทางการของสมาชิกสภาเทศบาลนครลอนดอน The Corporation of London เป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นที่มีพัฒนาการมายาวนาน มีโครงสร้างที่ประกอบด้วยสมาชิกและคณะกรรมการที่มาจากการเลือกตั้ง (a structure elected Members and Committees) โดยทำหน้าที่กำหนดนโยบายและควบคุมดูแลการบริหารงานของหน่วยงานต่าง ๆ (departments) การบริหารรูปแบบนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อมุ่งธำรงรักษาและส่งเสริมสถานะของเทศบาลนครลอนดอนให้เป็นเมืองชั้นนำและศูนย์กลางของการเงินและธุรกิจระหว่างประเทศโดยใช้นโยบายและมาตรฐานสูงในการให้บริการพร้อมกับเน้นการขยายกิจกรรมพัฒนาทั้งหลายเพื่อประโยชน์ของผู้อยู่อาศัย นักธุรกิจ คนงาน ตลอดจนนักท่องเที่ยวหรือผู้เข้ามาทำงานในพื้นที่1 ตารางไมล์ของเทศบาลนครลอนดอน รวมทั้งคาดหวังที่จะจัดสรรผลประโยชน์บุคคลดังกล่าวในอนาคตอีกด้วย ตัวอย่างกิจกรรมให้บริการที่การบริหารรูปแบบนี้จัดให้ประชาชน เช่น การศึกษา ที่อยู่อาศัย ความสะอาด ความปลอดภัย และ การบริการด้านสังคม ทั้งนี้โดยผ่านหน่วยงานต่าง ๆ ของเทศบาลนครลอนดอน เป็นต้นว่า City of London Police, City of London School, City of London Magistrates Court, Environmental Services Department, Libraries and Art Galleries Department, Museum of London, Open Spaces Department, และ Planning and Transportation Department
อำนาจหน้าที่ของ the Corporation of London คล้ายคลึงกับอำนาจหน้าที่ของสภาเทศบาลต่าง ๆ (borough councils) แต่มีเหตุผลทางประวัติศาสตร์ที่จะต้องรักษาอำนาจบางอย่างไว้ต่อไป โดยเฉพาะอย่างยิ่ง อำนาจในการควบคุมดูแลหน่วยงานตำรวจของเทศบาลนครลอนดอน (City of London Police) อำนาจในการควบคุมดูแลสุขภาพ รวมทั้งการควบคุมสุขภาพของสัตว์นำเข้าจากต่างประเทศ โปรดดูภาพที่ 3.13 ประกอบ ภาพที่ 3.13 รูปแบบหน่วยการบริหารงานของเทศบาลนครลอนดอน ที่เรียกว่า The Corporation of London ในปี ค.ศ. 2001
3.15 เป็นที่น่าสังเกตว่า อำนาจหน้าที่ของเทศบาลกรุงลอนดอน (the Greater London Authority) ได้คำนึงถึงการทำกิจกรรมหรือการบริหารงานและการควบคุมดูแลที่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกันและเป็นแบบเดียวกัน (uniformity of action) ทั่วพื้นที่ของกรุงลอนดอน (the Greater London area) แต่อำนาจหน้าที่ของสภาเทศบาลนครลอนดอน (the London City Council) หรือ the Court of Common Council และสภาเทศบาลต่าง ๆ (the London Borough Councils) ไม่ได้คำนึงถึงการบริหารงานในภาพรวม (large-scale administration) หรือการควบคุมดูแลที่ต้องเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันหรือเป็นแบบเดียวกัน (unified control) แต่ละสภาเทศบาลในระดับล่างดังกล่าวรับผิดชอบในพื้นที่ของตนเป็นหลัก
3.16 กฎหมายการบริหารท้องถิ่น ปี ค.ศ. 1972 กำหนดให้โครงสร้างของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงและหน่วยงานบริหารท้องถิ่นหรือเทศบาลอื่น ๆ ในระดับล่างของอังกฤษ ประกอบด้วย
3.16.1 ประธานสภาเทศบาล (chairman) หรือ นายกเทศมนตรี (mayor) หรือนายกเทศมนตรีเทศบาลนครลอนดอน (Lord Mayor) จำนวน 1 คน มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม และอยู่ในตำแหน่งวาระละ 1 ปี ยกเว้น นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน (a Mayor of London) ของ the Greater London Authority ซึ่งอยู่ในระดับบน มาจากการเลือกตั้งทางตรง อยู่ในวาระ 4 ปี และมีอำนาจบริหาร
คำว่า ประธานสภาเทศบาล หรือ นายกเทศมนตรี เป็นคำเรียกหัวหน้าฝ่ายบริหารของเทศบาล โดยหน่วยการบริหารท้องถิ่นในระดับ county, district หรือ borough, และ parish ทั้งในพื้นที่มหานครและนอกพื้นที่มหานคร ส่วนใหญ่จะใช้คำว่า ประธานสภาเทศบาล แต่ในระดับ district หรือระดับ borough ที่มีลักษณะของชุมชนเมือง เช่น London Boroughs หรือ Metropolitan Districts จะใช้คำว่า นายกเทศมนตรี สำหรับเทศบาลนครลอนดอน ใช้คำว่า Lord Mayor
3.16.2 รองประธานสภาเทศบาล (vice-chairman) จำนวน 1 คน มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม และอยู่ในวาระ 1 ปี
3.16.3 สมาชิกสภาเทศบาล (Councillors) เป็นคำเรียกสมาชิกสภาเทศบาลทั่วไป (ยกเว้น สมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอนในระดับบน จำนวน 25 คน เรียกว่า London Assembly Members ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของผู้มีสิทธิเลือกตั้งในกรุงลอนดอนในเวลาเดียวกับการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน) สมาชิกสภาเทศบาลในแต่ละหน่วยการบริหารท้องถิ่นหรือหน่วยงานบริหารเมืองหลวงเป็นผู้เลือกประธานสภาเทศบาล หรือนายกเทศมนตรี หรือ Lord Mayor จำนวน 1 คน รวมทั้งเลือกรองประธานสภาเทศบาล จำนวน 1 คน ทุก ๆ 1 ปี สมาชิกสภาเทศบาลดังกล่าวมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน เฉพาะในเขตเทศบาลหรือในท้องถิ่นนั้น ๆ ผู้สมัครต้องเป็นบุคคลที่มีคุณสมบัติที่สำคัญ เช่น เป็นชาวอังกฤษที่มีอายุมากกว่า 21 ปี อาศัยหรือทำงานในท้องถิ่น หรือเคยมีความเชื่อมโยงกับท้องถิ่นนั้น ต้องไม่เป็นข้าราชการที่รับเงินเดือนประจำ ไม่เคยต้องถูกพิพากษาให้ล้มละลาย หรือไม่เป็นผู้ที่กระทำความผิดกฎหมายเลือกตั้งภายใน 5 ปี เป็นต้น สมาชิกสภาเทศบาลมิใช่นักบริหารมืออาชีพที่ทำงานเต็มเวลา แต่เป็นบุคคลที่อาสาสมัครเข้ามาบริหารงานเทศบาลโดยทำงานไม่เต็มเวลา (part-time amateurs) เงินเดือนที่ได้รับมีจำนวนน้อยเพื่อเพียงพอแก่การดำรงชีพ รวมทั้งได้รับค่าใช้จ่ายอื่น ๆ ไม่มาก ผู้ที่ลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาเทศบาลมีวัตถุประสงค์แตกต่างกัน บางคนต้องการเข้ามามีส่วนรวมในการเมืองระดับท้องถิ่น บางคนเห็นว่าการเป็นสมาชิกสภาเทศบาลจะเป็นพื้นฐานสำหรับการก้าวไปสู่การเมืองในระดับชาติต่อไปและบางคนเข้ามาเพื่อต้องการยกระดับฐานะทางสังคมของตนเอง
สำหรับจำนวนของสมาชิกสภาเทศบาลนั้น โดยทั่วไปในระดับ county (ยกเว้น the Greater London Authority) คือในแต่ละ County Council จะมีสมาชิกสภาเทศบาลจำนวนระหว่าง 60-100 คน ส่วนในระดับ district หรือ borough ซึ่งครอบคลุมทั้งเทศบาลนครลอนดอน (City of London) และแต่ละ District Council มีสมาชิกสภาเทศบาลระหว่าง 30-80 คน ทุกวันนี้ ในระดับบน สมาชิกสภาเทศบาลของ the Greater London Authority ซึ่งเรียกว่า London Assembly Members, และในระดับล่างสมาชิกสภาเทศบาลของ the County Council, the London Borough Council รวมทั้ง the Non-Metropolitan District Councils ล้วนมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด (en bloc) พร้อมกันนี้ มีตัวเลขบางส่วนที่ได้จากการ
สุ่มตัวอย่างลักษณะทั่วไปของสมาชิกสภาเทศบาลจำนวน 4,000 คน ในปี ค.ศ.1964 พบว่าสมาชิกสภาเทศบาลร้อยล่ะ 12 เป็นผู้หญิง ในส่วนของสมาชิกสภาเทศบาลที่เป็นชาย มีร้อยล่ะ 20 เกษียณหรือพ้นจากการทำงานแล้ว (retired) มีเพียงร้อยละ 5 เท่านั้นที่มีอายุต่ำกว่า 35 ปี อาชีพส่วนใหญ่ของสมาชิกสภาเทศบาล คือ นายจ้าง ผู้จัดการ นักวิชาชีพ และชาวไร่ชาวนา อายุเฉลี่ยของสมาชิกสภาเทศบาลคือ 55 ปี หลังจากนั้นในปี ค.ศ. 1977 รายงายเอกสารของโรบินสัน(the Robinson Report) ยืนยันว่าลักษณะทั่วไปของสมาชิกสภาเทศบาลส่วนใหญ่ไม่เปลี่ยนแปลงไปมาก โดยเป็นชายวัยกลางคน และเป็นคนชั้นกลางอยู่ในสภาเทศบาลเป็นส่วนใหญ่ แม้ว่าสัดส่วนของสมาชิกสภาเทศบาลที่เป็นหญิงจะเพิ่มขึ้นเล็กน้อยเป็นร้อยล่ะ 17 ก็ตาม สำหรับจำนวนผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งในระดับท้องถิ่นนั้น มีน้อยครั้งที่ผู้ไปใช้สิทธิมีถึงร้อยล่ะ 40 หรือร้อยละ 50 โดยในบางครั้งไปใช้สิทธิต่ำกว่าร้อยล่ะ 30
3.17 กฎหมายได้กำหนดหลักเกณฑ์การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือสมาชิกสภาเทศบาลต่างๆในระดับล่างของอังกฤษ ไว้ดังนี้
3.17.1 การเลือกตั้งกำหนดให้มีขึ้นในวันพฤหัสบดีแรกของเดือนพฤษภาคม
3.17.2 สมาชิกสภาเทศบาลทุกคนที่อยู่ใน the County Councils,สภาเทศบาลลอนดอน(the London City Council),London Borough Councils และ Parish Councils ต้องมาจากการเลือกตั้งทุก 4ปี โดยในทุก 4ปี ต้องจำให้มีการเลือกตั้งทั่วไป(a general election)ขึ้น
3.17.3 แต่เฉพาะ Metropolitan District Councils ต้องจักให้มีการเลือกตั้งทุก 1ปี (ยกเว้นปีที่ซ้ำกับการเลือกตั้งของ County Councils) โดย 1 ใน 3 ของสมาชิกสภาเทศบาลจะต้องหมุนเวียนออกจาตำแหน่งทุก 1 ปี
3.17.4 เฉพาะ Non-Metropolitan District Councils อาจเลือกใช้หลักเกณฑ์ที่กล่าวไว้ในข้อ 3.17.2 คือเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลทั้งนั้นทุกคนทุก 4 ปีหรือเลือกหลักเกฯฑ์ในข้อ 3.17.3 ที่ให้สมาชิกสภาเทศบาลทุกคนมากจากการเลือกตั้งทุก 1 ปี ดังกล่าวก็ได้
3.18 มีข้อสังเกตว่า หน่วยงานบริหารท้องถิ่นอื่นๆ ของอังกฤษทั้งในพื้นที่มหานครและนอกพื้นที่มหานครยกเว้นหน่วยงานบริหารในพื้นที่เมืองหลวง โดยปรกติแล้วระดับบนจะมีอำนาจหน้าที่หรือมีบทบาทหลัก (major functions) ในการบริหารงานมากและมากกว่าระดับล่าง ตัวอย่าง เช่น ระดับบนมีบทบาทในการจัดการการศึกษา การวางแผน การสร้างทางด่วนสายหลัก และการบริการสังคมแก่ประชาชน ส่วนระดับล่างมีบทบาทรอง (minor functions) ในการบริหาร เช่น การจัดที่อยู่อาศัย ตลอดจนการดูแลสุขภาพและสิ่งแวดล้อมของประชาชน แต่ในอดีตหน่วยงานบริหารเมืองหลวงในระดับบนเดิม คือ the Greater London หรือ the Greater London Councils ซึ่งถูกยกเลิกไปในปี ค.ศ. 1985 แล้วนั้น มีอำนาจหน้าที่หรือบทบาทในการบริหารงานน้อยกว่าหน่วยงานในระดับล่าง คือ เทศบาลนครลอนดอน และ London Boroughs หรือสภาเทศบาลนครลอนดอน และ London Borough Councils ต่อมาหลังจากตั้ง the Greater London Authority ในระดับบนซึ่งประกอบด้วยนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน (A Major of London) ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงและสภาเทศบาลกรุงลอนดอน (the London Assembly)ซึ่งประกอบด้วยสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอน จำนวน 25 คน ในปี ค.ศ. 2000 แล้ว อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงในระดับบนดังกล่าวมีมากกว่าระดับล่าง
3.19 ลักษณะสำคัญของการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นในอังกฤษ คือ อำนาจหน้าที่ในการบริหารงานเทศบาลไม่ได้อยู่ที่ประธานสภาเทศบาล หรือ นายกเทศมนตรี หรือ Lord Mayor (ยกเว้น นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนซึ่งมากจากการเลือกตั้งโดยตรงและมีอำนาจบริหาร) แต่สมาชิกสภาเทศบาลหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น ซึ่งได้รับเลือกตั้งมาจากประชาชนโดยตรงเป็นผู้ที่มีและใช้อำนาจบริหารเทศบาลหรือท้องถิ่นโดยตรง และใช้ควบคู่ไปกับอำนาจนิติบัญญัติของเทศบาลหรือท้องถิ่นด้วย พร้อมกันนั้น เพื่อให้การบริหารงานเทศบาลมีประสิทธิภาพ สภาเทศบาลจึงแต่งตั้งคณะกรรมการชุดต่างๆ (committees) ที่ประกอบด้วยสมาชิกสภาเทศบาล และบุคคลภายนอกบางส่วนที่เป็นผู้ชำนาญหรือผู้เชี่ยวชาญสาขาต่างๆ เพื่อมาทำหน้าที่ควบคุมดูแลเทศบาล ซึ่งตามปรกติแล้ว สมาชิกสภาเทศบาลคนหนึ่งๆ จะเข้าไปตำแหน่งและปฏิบัติงานอยู่ในคณะกรรมการมากกว่าหนึ่งชุด ส่วนบุคคลภายนอกที่เข้ามาดำรงตำแหน่งเป็นคณะกรรมการในชุดต่างๆนั้นจะดำรงตำแหน่งในคณะกรรมการได้ทุกชุด ยกเว้นคณะกรรมการการเงิน (the Finance Committee) อย่างไรก็ดีแม้สมาชิกสภาเทศบาลดังกล่าวจะมีอำนาจในการบริหารงานเทศบาล แต่อำนาจที่แท้จริงและมากที่สุดรวมอยู่ที่หัวหน้ากลุ่มการเมืองที่คุมเสียงส่วนมาก และอำนาจบางส่วนอยู่ที่ประธานคณะกรรมการชุดสามัย ๆ (the chairmen of the key committees) ดังกล่าวเช่น คณะกรรมการการศึกษา คณะกรรมการการเงิน คณะกรรมการที่อยู่อาศัย และคณะกรรมการบริการสังคม เป็นต้น ในสภาเทศบาลส่วนใหญ่จะมีคณะกรรมการนโยบายและทรัพยากร (a Policy and Resources Committee) หรือที่เรียกคล้ายกันจำนวน 1 ชุด คณะกรรมการชุดนี้จะมีประธานคณะกรรมการชุดสามัญ ๆ รวมอยู่ด้วย บทบาทหน้าที่คณะกรรมการชุดนี้อาจเปรียบได้กับคณะรัฐมนตรี (cabinet) ของหน่วยงานการบริหารท้องถิ่น โปรดดูที่ภาพที่ 3.14
ภาพที่ 3.14 ความสัมพันธ์ของเทศบาลกรุงลอนดอนในระดับบน กับสภาเทศบาลในระดับล่าง
3.20 เนื่องมาจากสมาชิกสภาเทศบาลมิใช่นักบริหารมืออาชีพที่บริหารงานเต็มเวลาดังกล่าวแล้ว สมาชิกสภาเทศบาลจึงมีอำนาจแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่เทศบาล(local authority officials หรือ officials) ซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญเพื่อมาปฏิบัติงานประจำ (Day-to-day work) ได้ด้วย เช่น แต่งตั้งเจ้าหน้าที่ให้ดำรงตำแหน่ง Chief Executive, Treasurer, Librarians, และ Architects เป็นต้น เจ้าหน้าที่ดังกล่าวนี้มีบทบาทเป็นผู้ช่วยสมาชิกสภาเทศบาลทำนองเดียวกับที่ข้าราชการประจำเป็นผู้ช่วยรัฐมนตรี เจ้าหน้าที่เทศบาลต้องวางตัวเป็นกลางทางการเมืองและเป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายของสภาเทศบาลซึ่งสมาชกสภาเทศบาลเป็นผู้กำหนดแต่อย่างไรก็ตาม ด้วยเหตุที่เจ้าหน้าที่เทศบาลที่ดำรงตำแหน่งสำคัญเป็นผู้เชี่ยวชาญที่มีความรู้และประสบการณ์ในสาขาวิชาชีพของตน เช่น Chief Education Officers ส่วนใหญ่เคยเป็นครู อาจารย์มาก่อน หรือ Director of Social Services ส่วนใหญ่เคยเป็นนักสังคมสงเคราะห์มาก่อน หรือ Chief Planners ส่วนใหญ่เคยเป็นนักวางแผน นักสำรวจ หรือสถาปนิกมาก่อน เหล่านี้ในบางครั้งได้ก่อให้เกิดความขัดแย้งกับสมาชิกสภาเทศบาลซึ่งมาจากการเลือกตั้งและมิใช่บุคคลที่มีอาชีพเป็นนักบริหาร หรือเป็นผู้ที่มีความรู้และประสบการณ์ในสาขาวิชาชีพต่างๆ เหมือนกับเจ้าหน้าที่เทศบาลดังกล่าว เป็นที่น่าสังเกตว่า กฎหมายการบริหารท้องถิ่น ค.ศ. 1972 ได้เปิดโอกาสให้หน่วยงานบริหารเมืองหลวงมอบอำนาจหน้าที่ให้กับคณะกรรมการ คณะอนุกรรมการ (Subcommittees) และเจ้าหน้าที่เทศบาลเพิ่มมากขึ้น
3.21 หากเชื่อว่า เจ้าหน้าที่เทศบาลเป็นตัวแทนของข้าราชการประจำได้ฉันใด สมาชิกสภาเทศบาลก็เป็นตัวแทนของพรรคการเมืองที่ตนเองสังกัดได้ฉันนั้น ที่กล่าวเช่นนี้เพราะโดยทั่วไปแล้ว ผู้สมัครสมาชิกสภาเทศบาลที่ได้เข้าไปบริหารงานในหน่วยงานบริหารเมืองหลวงและหน่วยการบริหารท้องถิ่นจะได้รับการสนับสนุนจากพรรคการเมือง เช่น พรรคแรงงาน (Labor Party) พรรคอนุรักษ์นิยม (Conservative party) และพรรคเสรีนิยม (Liberal Party) เมื่อผู้สมัครที่พรรคการเมืองสนับสนุนได้รับเลือกตั้ง พรรคการเมืองที่สนับสนุนก็จะเข้าไปมีส่วนในการควบคุมดูแลหน่วยงานบริหารเมืองหลวงและหน่วยการบริหารท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งสภาเทศบาลและคณะกรรมการชุดต่างๆ ที่สภาเทศบาลจัดตั้งขึ้น การมีส่วนควบคุมดูแลของพรรคการเมืองส่วนใหญ่จะผ่านทางผู้สมัครที่พรรคการเมืองสนับสนุนและได้รับเลือกตั้งนั้นโดยสมาชิกสภาเทศบาลแต่ละคนจะเป็นตัวแทนหรือเป็นปากเสียงให้กับพรรคการเมืองที่ตนเองสังกัด นอกเหนือจากที่กล่าวมาแล้ว ในเทศบาลบางแห่งพรรคการเมืองที่สนับสนุนได้เข้าไปมีส่วนในการแต่งตั้งประธานสภาเทศบาล หรือนายกเทศมนตรี หรือ Lord Mayer รวมทั้งรองประธานสภาเทศบาลด้วย ดังนั้น การแข่งขันของพรรคการเมืองเพื่อช่วยเหลือผู้สมัครที่สังกัดจึงมีมาก โดยเฉพาะในเทศบาลกรุงลอนดอน กระนั้นก็ตาม พรรคการเมืองก็มีส่วนช่วยสนับสนุนการเมืองในระดับท้องถิ่นด้วย เช่น ช่วยให้ประชาชนตื่นตัวทางการเมือง เป็นตัวเชื่อมระหว่างผู้สมัครกับประชาชน ประสานผลประโยชน์ระหว่างรัฐบาลระดับท้องถิ่นกับรัฐบาลระดับชาติ พร้อมกับช่วยให้การบริหารของรัฐบาลในท้องถิ่นเป็นระบบมากขึ้นด้วย อย่างไรก็ตาม มีผู้สมัครอิสระบางส่วน (Independents) ที่ไม่สังกัดพรรคการเมืองและได้รับเลือกตั้งเข้ามาด้วย
3.22 อำนาจหน้าที่ส่วนใหญ่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นส่วนใหญ่ได้กำหนดไว้ในกฎหมายการบริหารท้องถิ่นปี ค.ศ. 1972 แต่กฎหมายนี้มิได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารท้องถิ่นในพื้นที่เมืองหลวง (Capital Area) ไว้ด้วย เป็นที่เข้าใจกันว่า อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารในพื้นที่เมืองหลวงเหมือนกับอำนาจาหน้าที่ของหน่วยการบริหารในพื้นที่มหานคร (Metropolitan area) เป็นส่วนใหญ่ อนึ่ง อำนาจหน้าที่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นซึ่งรวมทั้งหน่วยงานบริหารเมืองหลวงที่กฎหมายกำหนดไว้นั้นเป็นแต่เพียงขอบเขตหรือแนวทางให้กับหน่วยการบริหารท้องถิ่นเท่านั้น มิได้หมายความว่า หน่วยการบริหารท้องถิ่นทุกหน่วยจะต้องดำเนินการตามที่ที่กฎหมายกำหนดระบุไว้ทุกประการ อาจไม่ดำเนินการตมอำนาจหน้าที่บางประการก็ได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับความต้องการและประสบการณ์ซึ่งแตกต่างกันของแต่ละท้องถิ่นด้วย
สำหรับอำนาจหน้าที่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นในพื้นที่มหานคร (Metropolitan area) มีดังนี้
3.22.1 Counties หรือ Metropolitan Counties มีอำนาจหน้าที่หรือความรับผิดชอบหลักครอบคลุมในเรื่องอำนาจาหน้าที่ สภาเทศบาลกรุงลอนดอน มีอำนาจาหน้าที่สำคัญคือ การวางแผนและให้บริการหลัก (Central and Strategic Services) ซึ่งรวมทั้งอำนาจหน้าที่ต่อไปนี้ด้วย
1) การวางแผนรวม (Large-Scale Planning)
2) การสร้างถนนและการจราจร (Roads and Traffic)
3) การให้บริหารดับเพลิง (Fire Service)
4) การจัดการเกี่ยวกับของเสีย (Waste Disposal)
5) การควบคุมกิจการตำรวจ (Police) ปลายคริสต์ศตวรรษที่ 18 องค์กรที่ควบคุมการปฏิบัติงานตำรวจยังไม่เป็นระบบ ในแต่ละ Parish มีเจ้าหน้าที่ตำรวจของตนเองซึ่งได้รับการแต่งตั้งและควบคุมโดยผู้พิพากษา ซึ่งเรียกว่า Justice of the Peace ของท้องถิ่นนั้น บางท้องถิ่นมีการแต่งตั้งผู้มีความรู้ความสามารถเพื่อดูแลความสงบเรียบร้อยในท้องถิ่นของตน แต่ส่วนใหญ่จะให้ผู้อาวุโสในท้องถิ่นเป็นผู้ควบคุมดูแล จนกระทั้งปี ค.ศ. 1829 ได้มีการเสนอร่างกฎหมายจัดตั้งกองกำลังตำรวจมหานคร (Metropolitan Police Force) ขึ้นเพื่อให้มีอำนาจหน้าที่ดูแลระเบียบวินัยและเงินเดือนของเจ้าพนักงานตำรวจของตนเองมาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1839 และอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของรับมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (Home Secretary) ต่อมาพระราชบัญญัติที่เรียกว่า The Municipal Corporation Act 1835 บัญญัติให้มีการจัดตั้งกองกำลังตำรวจซึ่งมีเงินเดือนประจำขึ้นในเขต Borough ซึ่งอยู่ภายใต้การควบคุมของคณะกรรมาธิการชุดที่เรียกว่า Watch Committee ของสภา (Borough Council) นั้นๆจากนั้นในปี ค.ศ. 1856 ได้จัดตั้งกองกำลังที่มีลักษณะเดียวกันใน County ให้อยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของผู้พิพากษา ซึ่งเรียกว่า Justice of County และในปี ค.ศ. 1888 อำนาจการควบคุมดูแลตำรวจดังกล่าวได้ตกมาอยู่กับคณะอนุกรรมาธิการชุดที่เรียกว่า Standing Joint Committee ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนจากศาล วอร์เตอร์ เซสชัน (Quarter Session) และผู้แทนจาก County Council ทุกวันนี้ใน Borough และ County จะมีกองกำลังตำรวจของตนเอง คณะกรรมาธิการประกอบด้วยสมาชิกของ County Council จำนวน 2 ใน 3 และอีก 1 ใน 3 ได้แก่ ผู้พิพากษา (Magistrate) ซึ่งแต่งตั้งโดยศาลควอร์เตอร์ เซสชัน หรือมาจาก Magistrate ใน Borough แล้วแต่กรณี รัฐมานตรีว่าการกะทวงมหาดไทยไม่มีอำนาจควบคุมกองกำลังตำรวจใน Bough หรือCounty โดยตรงเหมือนอย่างตำรวจมหานครหรือในเทศบาลลอนดอน แต่มีอำนาจให้การอนุมัติเงินช่วยเหลือ ซึ่งกึ่งหนึ่งต้องอาศัยจากงบประมาณของรัฐบาลกลาง เงินช่วยเหลือดังกล่าวอาจถูกตัดหาก Borough หรือ County ใดไม่สามารถปรับปรุงกองกำลังตำรวจให้มีมาตรฐานตามที่กระทรวงมหาดไทยต้องการ นอกจากนี้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยยังมีอำนาจออกกฎและระเบียบเกี่ยวกับเงินเดือนและการให้บริการประชาชนให้เป็นระเบียบเดียวกันด้วย
3.22.2 Districts หรือ Metropolitan Districts มีอำนาจหน้าที่หรือความรับผิดชอบหลักครอบคลุมในเรื่อง
1) การจัดการการศึกษา (Education)
2) การให้บริการห้องสมุด (Libraries)
3) พิพิธภัณฑ์และห้องแสดงศิลปะ (Museums & Art Galleries)
4) การจัดหางานให้แก่คนหนุ่มสาว (Youth Employment)
5) สวัสดิการแก่คนสูงอายุ (Old People’s Welfare)
6) การให้บริการด้านสังคม (Social Services)
7) การคุ้มครองผู้บริโภค (Consumer Protection)
8) การควบคุมมลพิษ (Pollution Control)
9) การวางแผนงาน (Planning Applications)
10) ที่อยู่อาศัย (Housing)
11) การจัดเก็บขยะ (Refuse Collection)
12) พิพิธภัณฑ์ท้องถิ่น (Local Museums)
13) การสัดสวนสาธารณะ การจัดการด้านกีฬา และการจัดสิ่งอำนวยความสะดวก (Parks, Sports & Leisure Facilities)
3.22.3 Parishes ในพื้นที่มหานคร มีอำนาจหน้าที่หลักในเรื่อง
1) ห้องประชุมของท้องถิ่น (Parish Halls)
2) ที่พักคนโดยสารรถประจำทาง (Bus Shelters)
3) สนามพักผ่อนหย่อนใจ (Playing Fields)
4) ทางเดิน (Footbaths)
5) การกำหนดเขต (Allotments)
3.23 กฎหมายการบริหารท้องถิ่นปี ค.ศ. 1972 ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นนอกพื้นที่มหานคร (Non-Metropolitan Areas) ไว้ดังนี้
3.23.1 Counties หรือ Non-Metropolitan Countiesมีอำนาจหน้าที่หรือความรับผิดชอบหลัก (Principal Responsibilities) ครอบคลุมในเรื่อง
1) การจัดการการศึกษา (Education)
2) การให้บริการด้านสังคมต่างๆ (The Personnel Social Services)
3) การให้บริการห้องสมุด (Libraries)
4) พิพิธภัณฑ์และห้องแสดงศิลปะ (Museums & Art Galleries)
5) การวางแผนโครงสร้างและการก่อสร้าง (Structure Plans)
6) ทางหลวงและที่จอดรถ (Highways and Par kings)
7) อุทยานแห่งชาติ (National Park)
8) การบริหารจัดการเรื่องขยะ (Refuse Disposal)
9) ควบคุมแร่และการย่อยหิน (Mineral and Gravel Extraction Control)
10) กิจการตำรวจ (Police)
11) การให้บริการดับเพลิงและกู้ภัย (Fire and Rescue Services)
12) การักษาความสงบเรียบร้อยฝ่ายพลเรือ (Civil Defenses)
13) การทำไร่และการดูแลผู้ถือครองที่ดินรายย่อย (County Farms and Small Holdings)
14) การให้บริการเรื่องชั่ง ตวง วัด และการคุ้มครองผู้บริโภค (Weights and Measures and Protection Services)
15) พลังงานสำหรับที่อยู่อาศัย เฉพาะส่วนที่หน่วยการบริหารท้องถิ่นอื่นไม่ได้ทำ (Residual Housing powers)
นอกจากที่กล่าวมานี้แล้ว ยังมีอำนาจหน้าที่รอง (Associated Involvement) โดยช่วยเหลือสนับสนุนและให้บริการต่างๆ ซึ่งครอบคลุมในเรื่อง
1)การพิจารณาคดีของศาล (Magistrates Courts)
2) การดำเนินงานของเจ้าหน้าที่สอบสวน (Coroners)
3) การคุมประพฤติ (Probation)
4) ค่าธรรมเนียมจากการใช้บริหารของเจ้าหน้าที่ และการให้บริการจดทะเบียนการเกิด การแต่งงาน และการตาย (The rent officer and registration services)
3.23.2 Districts หรือ Non-Metropolitan Districts มีอำนาจหน้าที่หลักครอบคลุมในเรื่อง
1)ที่อยู่อาศัย (Housing)
2)การให้บริการด้านสาธารณสุขสิ่งแวดล้อม (Environmental Health Services)
3)การจัดเก็บขยะ (Refuse Collection)
4) ควบคุมการวางแผนและพัฒนาในพื้นที่ (Local Plans and Development Control)
5) การออกใบอนุญาตและการจดทะเบียนต่างๆ (A variety of licensing and Registration Functions)
6) ตลาด (markets)
7)ค่าธรรมเนียม (land charges)
8)อุทยานหรือสวนธรรมชาติ (park)
9) สิ่งที่อำนวยความสะดวกทั่วไปในสถานพักผ่อนหย่อนใจ(recreation and leisure facilities generally)
10)พิพิธภัณฑ์และห้องแสดงศิลปะ(museums and art galleries)โดยร่วมมือกับ Counties
11)ที่จดรถ(car parks)
12)การกำหนดเขต(allotments)
13)ฌาปนกิจสถานและที่ฝั่งศพ(crematoria and cemeteries)
3.23.3 Parishes นอกพื้นที่มหานคร มีอำนาจหน้าที่หลักในเรื่อง
1)แสงสว่าง(lighting)
2)การกำหนดเขต (allotments)
3)การกำหนดพื้นที่สำหรับสร้างสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ(open spaces and recreation grounds)
4)หอนาฬิกาสาธารณะ(public clocks)
5)สถานที่จอดรถ(car parks)
จะเห็นได้ว่า อำนาจหน้าที่ของหน่วยการบริการท้องถิ่นของอังกฤษในแต่ละระดับเขียนไว้ไม่ซ้ำกัน สังเกตได้จากการใช้ศัพท์ที่เขียนไม่เหมือนกัน เช่น refuse disposal ในระดับ Non-Metropolitan Counties แตกต่างจากrefuse collection ในระดับ Non-Metropolitan Districts และnational park ใน Non-Metropolitan Counties แตกต่างจาก park ในระดับ Non-Metropolitan Districts เป็นต้น ยกเว้น car park, allotments ในระดับ Non-Metropolitan Districts กับ Parishes ที่เขียนหรือใช้ศัพท์เหมือนกัน ส่วน museums and art galleries ในระดับ Non-Metropolitan Counties และ Non-Metropolitan Districts แม้เขียนเหมือนกัน แต่ก็ได้ระบุไว้ด้วยว่าให้แต่ระดับร่วมมือกัน
3.24 กล่าวได้ว่า อังกฤษมีการเมืองและการบริหารที่รวมอำนาจพอสมควรทั้งนี้เพราะอังกฤษเป็นรัฐเดี่ยวที่ยึดรูปแบบการบริหารงานจากบนลงล่าง(top down) เห็นได้ชัดเจนในสมัยของนายกรัฐมนตรี นางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ อีกทั้งตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมาหน่วยการบริหารท้องถิ่นมีแนวโน้มที่สูญเสียอำนาจให้กับหน่วยงานของรัฐบาลในส่วนกลางมากกว่าได้รับอำนาจจากรัฐบาลในส่วนกลางเพิ่มมากขึ้น กล่าวอีกอย่างหนึ่งก็คือ อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารท้องถิ่นมีแนวโน้มลดลง นับตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา เห็นตัวอย่างได้จากในปี ค.ศ. 1948หน่วยงานบริหารท้องถิ่นต้องสูญเสียการควบคุมดูแลโรงพยาบาลในท้องถิ่น และในปี ค.ศ. 1948 ต้องสูญเสียการควบคุมดูแลในเรื่องการให้การบริการด้านสุขภาพแก่ประชาชน ตลอกจนการให้บริการประปาสาธารณะ
3.25 หากหน่วยการบริหารท้องถิ่น(local authority) หรือเทศบาลหนึ่งไปทำกิจกรรมในอีกเทศบาลหนึ่งเทศบาลทั้ง 2 จะทำหารตั้งคระกรรมการร่วม(Joint Committee) เพื่อรับผิดชอบร่วมกัน
3.26 อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงของอังกฤษมีกว้างขวางมากพอสมควร อำนาจหน้าที่ดังกล่าวรับมาจากกฎหมายต่างๆที่สำคัญคือ
3.26.1 Permissive Acts หมายถึง กฎหมายที่ให้อำนาจแก่หน่วยงานบริหารเมืองหลวงไว้โดยตรง
3.26.2 Private Acts หมายถึง กฎหมายที่ส่งเสริมผลประโยชน์ของประชาชนหรือกลุ่มคนในท้องถิ่นบาง เช่น กฎหมายที่เปิดโอกาสให้กลุ่มคนในท้องถิ่นรวมตัวกันสร้างทางรถไฟ ท่าเรือ ประปา ไฟฟ้า การระบายน้ำและการบำบัดน้ำเสีย เป็นต้น
3.26.3 Provisional Orders หมายถึง กฎหมายหรือคำสั่งที่ได้รับมาจากคณะกรรมการบริหารท้องถิ่น (the Local Government Board)
บรรณานุกรม
1.ภาษาไทย
กรุงเทพมหานคร.จากเทศบาลสู่กรุงเทพมหานคร.กรุงเทพมหานคร:โรงพิมพ์ชวนพิมพ์,2542.
กิตติ ประทุมแก้ว.การปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย.พระนคร: โรงพิมพ์อักษรสัมพันธ์,2512.
กฤช เพิ่มทันจิตต์ และคณะ.การประชมเชิงปฏิบัติการเรื่อง การเสริมสร้างศักยภาพและประสิทธิภาพใน การอำนวยบริการของเทศบาล.กรุงเทพมหานคร:ศูนย์ศึกษาชุมชนเมือง คณะรัฐประศาสน ศาสตร์สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์,2531.
กฤช เพิ่มทันจิตต์ และ ปกรณ์ ปรียากร.รายงานผลการวิจัย การแสวงหารูปแบบที่เหมาะสมสำหรับการ ปกครองเทศบาลไทย:ศูนย์ศึกษาชุมชนเมือง คระรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริ หารศาสตร์, 2530.
ชะลอ ธรรมศิริ.ระเบียบการบริหารราชการส่วนจังหวัด.กรุงเทพมหานคร:วิทยานิพนธ์ปริญญาโททาง รัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. 2512.
ชูวงศ์ ฉายะบุตร.การปกครองท้องถิ่นไทย. พิมพ์ครั้งที่ 2,กรุงเทพมหานคร:บริษัท พิฆเณศพริ้นท์ติ้ง.เซ็น เตอร์ จำกัด. 2539.
ชูศักดิ์ เที่ยงธรรม.การบริหารการปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ.กรุงเทพมหานคร: คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.2520.
ดำรง ลัทธพัฒน์. ทฤษีและแนวความคิดในการพัฒนาประเทศ.พระนคร:โรงพิมพ์ชุมชนสหกรณ์แห่ง ประเทศไทย.2508.
บุญรงค์ นิลวงศ์ . การปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ.กรุงเทพมหานคร:เจริญวิทย์การพิมพ์,2522.
ประยูร กาญจนดุล.กฎหมายปกครอง.พระนคร:โรงพิมพ์มหาลัยธรรมศาสตร์,2491.
ประหยัด หงส์ทองคำ. การพัฒนาทางการเมืองโดยกระบวนการปกครองท้องถิ่น.กรุงทพมหานคร:นำ อักษร การพิมพ์.2519.
วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. ผู้ว่าราชการจังหวัดไทย:วิเคราะห์เปรียบเทียบกับผู้ว่าราชการจังหวัดของ สหรัฐอเมริกาฝรั่งเศส และญี่ปุ่น. กรุงเทพมหานคร:สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,2541.
วิรัช วิรัชนิภาวรรณ.วิเคราะห์เปรียบเทียบรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พุทะศักราช 2540 กับ รัฐธรรมนูญฉบับสำคัญ.กรุงเทพมหานคร:สำนักพิมพ์นิติธรรม,2542.
สมพงศ์ เกษมสิน. การบริหาร.พิมพ์ครั้งที่ 3,กรุงเทพมหานคร:ห้างหุ้นส่วนจำกัดเกษมวรรณ,2514.
สะอาด ปายะนันท์. การปกครองท้องถิ่นในประเทศต่างๆ.กรุงเทพมหานคร: อ.ส. การพิมพ์,2527.
อมร รักษาสัตย์ และ ขัตติยา กรรณสูต.ทฤษฎีและแนวความคิดในการพัฒนาประเทศ.พระนคร:โรงพิมพ์ ชุมชนสหกรณ์แห่งประเทศไทย,2508.
2.ภาษาอังกฤษ
Anthony H. The British System of Government. Ninth Edition, London: Routledge, 1993.
Dennis Kavangh. Britis Politics: Continuities and Change.New York: Oxford University Press,1985.
Encyclopaedia of Socience Vol.X, NewYork: The Macmillan Co., 1953.
F.N.Forman.Mastering British Politics.Great Britain:MacMillan Education Ltd, 1985.
J.Harvey and L. Bather.The British Constitution and Politics.Fifth Edition, Hong Kong: Macmillan Education Ltd., 1986.
John A.R. Marriott. English Political Institutions: An Introductory Study Westport, Connecticut: Greenwood Press. Publishers, 1975.
3 WEBSITE
www.london.gov.uk./special.htm
www.london.gov.uk./special.htm
www. encarta.msn.co.
www.london.gov.uk/mayor/planning_decisions/index.htm
www.encarta.msn.com
www.london.gov.uk/gla/new_building/index.htm
www.london.gov.uk/assmbly/assembly_about.htm
www.london.gov.uk/index.htm
www.london.gov.uk/assembly/assemblr_about.htm
www.london.gov.uk/assembly/assemblr_about.htm
www.cityoflondon.gov.uk/media_centre/files/171_01.htm
www.cityoflondon.gov.uk/business_city/lordmayor/domistic.htm
www.cityoflondon.gov.uk/committees/member/member
www.cityoflondon.gov.uk/about_us/governing/governing.htm
www.cityoflondon.gov.uk/committees/member/member
www.encarta.msn.co.uk/find/Concise
www.cityoflondon.gov.uk/committees/index.htm
www.cityoflondon.gov.uk/about_us/index.htm
อังกฤษไม่เพียงแต่ได้รับการยกย่องว่าเป็นประเทศแม่บทของประชาธิปไตยตามระบบรัฐสภาเท่านั้น แต่ยังได้ชื่อว่าเป็นประเทศแม่บทของการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นด้วย ประเทศประชาธิปไตยต่างๆ ซึ่งรวมทั้งไทย ได้นำการปกครองระบอบประชาธิปไตยการบริหารเมืองหลวง และการบริหารท้องถิ่นของอังกฤษมาเป็นแบบอย่างมากพอสมควรเพื่อป้องกันการเข้าใจผิดและสับสนที่สืบเนื่องมาจากการที่อังกฤษเป็นประเทศผู้นำใน สหราช-อาณาจักร (The Kingdom of Great Britain and Northern Ireland อาจเขียนหรือเรียกย่อว่า The United Kingdom หรือ Great Britain) อีกทั้งการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของอังกฤษในบางกรณีจะมีวิวัฒนาการควบคู่ไปกับการบริหารท้องถิ่นของประเทศอื่นใน สหราชอาณาจักร เช่น กฎหมายการบริหารส่วนท้องถิ่น ค.ศ. 1972 (The Local Government Act, 1972) ได้กำหนดให้โครงสร้างหน่วยบริหารท้องถิ่นของอังกฤษเป็นเช่นเดียวกับเวลส์ (Wales) ประกอบกับในอดีตและปัจจุบัน เมื่อกล่าวถึงอังกฤษ บางคนอาจเข้าใจว่ามีความหมายครอบคลุมไปถึงประเทศอื่น ในสหราชอาณาจักรด้วย ดังนั้น จึงจำเป็นต้องทำความเข้าใจอังกฤษพอประมาณพร้อมกับกำหนดขอบเขตการพิจารณาศึกษาไว้ในที่นี้ว่า เมื่อกล่าวถึงการบริหารเมืองหลวงของอังกฤษหมายถึงการบริหารกรุงลอนดอน ซึ่งเป็นเมืองหลวงของอังกฤษเพียงประเทศเดียวเท่านั้น มิได้พิจารณาศึกษาเมืองหลวงของประเทศอื่น ในสหราชอาณาจักร เช่น กรุงเอดินเบอร์ก (Edinburgh) ซึ่งเป็นเมืองหลวงของสกอตแลนด์ (Scotland) ทั้งนี้เพราะ สหราชอาณาจักรมีพื้นที่รวม 94,500 ตารางไมล์ หรือ 242,432 ตารางกิโลเมตรประกอบด้วย
1) อังกฤษ (England) มีพื้นที่ 130,439 ตารางกิโลเมตร
2) เวลส์ (Wales) มีพื้นที่ 20,766 ตารางกิโลเมตร
3) สกอตแลนด์ (Scotland) มีพื้นที่ 77,080 ตารางกิโลเมตร
4) นอร์ธเธิร์น ไอร์แลนด์ (Northern Ireland) มีพื้นที่ 14,147 ตารางกิโลเมตร
พื้นที่ดังกล่าวนี้ไม่รวม ชันเนิ้ล ไอสแลนด์ และไอเซิล ออฟ แมน (The Channel Islands and the Isle of Man) อาณานิคม และดินแดนที่เป็นเมืองขึ้นของสหราชอาณาจักร
เฉพาะประชากรของอังกฤษ ในกลางปี ค. ศ. 1996 มีประชากร 58.8 ล้านคน ต่อมาในปี ค.ศ. 1999 มีประชากร 59.4 ล้านคน
ในช่วงเวลาที่นางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ (Margaret thatches ) ดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรี ในสมัยแรก ค.ศ. 1996 ถึง ค.ศ. 2001 และหลังจากได้รับชัยชนะอย่างท่วมท้นในการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 7 มิถุนายน 2001 ได้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีติดต่อกันเป็นสมัยที่สองนั้น นายโทนี แบลร์ (tony Blair) จากพรรคแรงงาน ซึ่งเป็นพรรคฝ่ายค้านในช่วงเวลานั้นได้มีนโยบายที่สนับสนุนการยกอำนาจให้ (devolution) หรือมีนโยบายที่สนับสนุนการมอบอำนาจทางการเมืองและการบริหารอย่างเด็ดขาดให้มากขึ้นทั้งนี้เห็นได้ชัดเจน ในปีค.ศ. 1997 รัฐบาลได้จัดให้มีการลงประชามติในสกอตแลนด์ และเวลล์ และปีต่อมา ในปี ค. ศ. 1999 ทั้งสกอตแลนด์ และเวลล์ ได้มีรัฐบาลเป็นของตนเอง และมีการจัดตั้งรัฐบาลเป็นของตนเอง ซึ่งมีอำนาจในการกำหนดนโยบายด้านสาธารณสุข การศึกษา การบริหาร การพัฒนา และมีกิจการภายในเป็นของตนเอง ทั้งๆที่ สกอตแลนด์ และเวลล์ ยังคงเป็นส่วนหนึ่งของสหราชอาณาจักร ก่อนหน้านั้นในส่วนของนอร์ธเธิร์น ไอร์แลนด์ ได้มีข้อตกลงให้จัดตั้งสภา(assembly)ของตนเอง
สำหรับการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของอังกฤษ มีสาระดังต่อไปนี้
3.1กรุงลอนดอน(London)ตั้งอยู่ทางทิศตะวันออกเฉียงไต้ของอังกฤษบนชายฝั่งแม่น้ำเทมส์(Thames)ทั้งสองฝั่งเป็นเมืองขนาดใหญ่(metropolis) ที่สุดในยุโรป มีพื้นที่ 1,580 หรือเท่กับ 620 ตารางไมล์ กลางปี ค.ศ.1996 มีประชาการประมาณ7 ล้านคน ซึ่งเท่ากับประมาณ ร้อยละ 12 ของประชากรทั้งหมดของอังกฤษ ซึ่งจำนวน58.8ล้านคนย้อนไปในปี ค.ศ. 1951มีประชากรอาศัยในกรุงลอนดอนจำนวน 8 ล้านคน และในปี ค.ศ. 2001กรุงลอนดอนมีประชากรประมาณมากกว่า 7 ล้านคน นอกจากนี้ในปี ค.ศ.2000 มีประชากรมากกว่า 25 ล้านคนที่เดินทางมายังกรุงลอนดอน
ส่วนเทศบาลนครลอนดอน (city of London) ในปี ค.ศ. 1971 มีพื้นที่ 2.75 ตารางกิโลเมตร และมีประชากร 4,234 คน ต่อมาในปี ค.ศ. 2001 มีพื้น 2.59 ตารางกิโลเมตรหรือเท่ากับ 1 ตารางไมล์ การที่เทศบาลนครลอนดอนมีพื้นที่น้อยกว่าเช่นนี้ทำให้เรียกว่าThe square Mileโดยมีประชากรอาศัยอยู่อย่างถาวรประมาณ5,000คนและมีจำนวนประชากรไม่น้อยกว่า300,000คนเดินทางเข้าออกมาหรือมาทำงานในแต่ละวันทำงานสำหรับบริเวณที่มีประชากรอาศัยอยู่อย่างถาวรเรียกว่าว่า(BarbicanCentre)เป็นอาคารพักอาศัยบริเวณนี้สร้างขึ้นเพื่อแทนอาคารที่ถูกเยอรมนีทำลายในช่วงสงครามโลกครั้งที่2(ค.ศ.1939ถึงค.ศ1945)
เทศบาลนครลอนดอนมีรูปแบบของหน่วยการบริหารที่เรียกว่า The corporation of the city of London หรือเรียกว่า The corporation of London
ในคริสต์ศตวรรษที่1 ชาวโรมัน (The Romans) ผู้ก่อตั้งกรุงลอนดอน เพื่อใช้เป็นที่สำคัญ ในการส่งพืชผลทางการเกษตรและแร่ธาตุต่อมาได้พัฒนามาเป็นเมืองหลวงที่มั่งคั่งของประเทศที่มีความเจริญก้าวหน้าด้านอุตสาหกรรมและเกษตรกรรมความสำคัญได้สืบต่อกันมาในคริสต์ศตวรรษที่19กรุงลอนดอนเคยเป็นเมืองท่าใหญ่ที่สุด และมีอิทธิพลมากที่สุดในโลก เป็นศูนย์กลางของอาณาจักรที่มั่งคั่งเฟื่องฟูแห่งหนึ่ง ทุกวันนี้กรุลอนดอนยังคงเป็นเมืองหลวงที่มีประชากรจำนวนมาก พร้อมกับเป็นศูนย์กลางของเศรษฐกิจและวัฒนธรรมที่สำคัญ แห่งหนึ่งของของโลก
3.2 ต้นกำเนิดของการบริหารท้องถี่นของอังกฤษอาจย้อนหลังไปถึงยุคกลาง ( Middle Ages) เมื่อหน่วยการบริหารท้องถิ่น (boroughs) จำนวนหนึ่งได้รับมอบอำนาจตามกฎหมายจากกษัตริย์ ให้ดำเนินกิจการต่างๆกันเองต่อมาในคริสต์ศตวรรษที่19การบริหารท้องถิ่นระบบใหม่ได้จัดตั้งขึ้นและใช้ติดต่อกันมาจนถึงปีค.ศ.1974 อย่างไรก็ดี การบริหาราท้องถิ่นในอังกฤษเริ่มปรากฏชัดเจนขึ้นเมื่อประกาศใช้กฎหมายในปี ค.ศ. 1835 ที่ชื่อว่า The municipal coporations Art ,1835 และมีวิวัฒนาการมาจนกระทั่งประกาศใช้กฎหมายบริหารท้องถิ่นหรือกฎหมายในท้องถิ่น ค.ศ.1972 ( The Local Government Act, 1972 ) กฎหมายนี้มี่ผลบังคับใช้มาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1974 กล่าวได้ว่าการบริหารท้องถิ่นรวมทั้งการบริหารเมืองหลวงซึ่งถือว่าเป็นการบริหารท้องถิ่นรูปแบบหนึ่งนั้นแบ่งออกได้เป็นหลายประเภทและหลายระดับแต่ละประเภทและระดับมีอำนาจหน้าที่ตลอดจนขอบเขตความรับผิดชอบมากน้อยเพียงใดรัฐสภาเป็นผู้กำหนดพร้อมกับควบคุมดูแล ( legislative control หรือparliamentary control) หน่วยการบริหารท้องถิ่นและการบริหารเมืองหลวงโดยออกกฎหมายเพื่อกำหนดรูปแบบโครงสร้างอำนาจหน้าที่รายได้ ตลอดจนการติดตั้งและยุบเลิกหน่วยงานบริหารเมืองหลวงหรือหน่วยการบริหารท้องถิ่นในเวลาเดียวกันรัฐบาลในส่วนกลางควบคุมโดยการกำหนดนโยบาย(policycontrol)มีหน่วยงานของฝ่ายบริหารมาควบคุม (administrative control)โดยเฉพาะอย่างยิ่งกระทรวงคมนาคม การบริหารท้องถิ่นและภาค (Department for Transport, Local Government and the Regions) และผู้ตรวจการ รวมตลอดไปถึงการควบคุมทางด้านการเงิน(Financial control) เช่นในปี ค.ศ. 1982 รับบาลภายไต้การนำของ นางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ นายกรัฐมนตรี ได้ออกกฎหมายที่เรียกว่า Local Government Act,1982 มาควบคุมการเงินของหน่วยการบริหารท้องถิ่นให้รัดกุมขึ้น ไม่เพียงแต่ที่กล่าวมาเท่านั้น หาก บุคคลหรือนิติบุคคลได้รับความเสียหายจากการบริหารของหน่วยการบริหารท้องถิ่นหรืออาจนำเรื่องร้องเรียนต่อรัฐบาลในส่วนกลางเพื่อสอบสวนและดำเนินการโดยฝ่ายตุลาการต่อไปได้
3.3 เป็นที่น่าสังเกตว่า แม้รัฐสภาจะออกกฎหมายให้ อิสระ แก่หน่วยงานบริหารเมืองหลวงหรือท้องถิ่นค่อนข้างมาก แต่รัฐสภาก็ได้คำนึงถึงความปลอดภัย ความยุติธรรมและสิทธิขิงบุคคลด้วย ดังนั้น จึงถือเป็นหลักการทั่วไปว่าการใช้อำนาจหน้าที่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นจะต้องคำนึงถึงความปลอดภัย ความยุติธรรมและสิทธิของบุคคลด้วยโดยรัฐบาลในส่วนกลางจะสงวนอำนาจที่จะเข้าแทรกแซงการบริหารงานของหน่วยการบริหารท้องถิ่นได้ในบางเรื่องสำหรับหน่วยงานที่เป็นตัวเชื่อมระหว่างรัฐบาลในส่วนกลางกับหน่วยการบริหารท้องถิ่นคือ กระทรวงคมนาคม การบริหารท้องถิ่นและภาค(Department for Transport, Local Government and the Regions) ขณะเดียวกันมีหน่วยงานและกระทรวงอื่นๆ ที่ทำงานประสานกับหน่วยการบริหารท้องถิ่นด้วย เช่น กระทรวงศึกษาธิการ และความชำนาญ (Department for Education and kills)
3.4 อังกฤษแบ่งการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น2ส่วนคือ รัฐบาลในส่วนกลาง (Central Government) กับรัฐบาลในท้องถิ่น (Local Government) เมื่อพิจารณาในภาพรวมและจากสภาพความเป็นจริงแล้ว แม้รัฐบาลในส่วนกลางจะได้กระจายอำนาจให้แก่รัฐบาลในท้องถิ่น โดยอังกฤษมีลักษณะของการกระจายอำนาจอยู่พอสมควร และแม้กฎหมายจะกำหนดให้ สภาของหน่วยการบริหารท้องถิ่นต่างๆ (councils)มาจากการเลือกตั้ง(The Local authorities are elected councils) ก็ตามแต่ในสภาพความเป็นจริงแล้ว การกระจายอำนาจก็มิได้เกิดขึ้นอย่างแท้จริงหรืออย่างมากเพียงพอจนเป็นที่ยอมรับกันได้เหมือนกับการกระจายอำนาจในสหรัฐอเมริกา อย่างไรก็ตาม การที่อังกฤษแบ่งการบริหารราชการแผ่นดินเป็น สองส่วนนั้นได้ใช้กันมานาน กฎหมายการบริหารท้องถิ่นปี ค.ศ. 1972 ยังคงยืนยันการแบ่งเป็น 2ส่วนอยู่เช่นเดิม
3.5 การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของอังกฤษ เห็นได้จากการจัดแบ่งรัฐบาลในระดับท้องถิ่นหรือการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น แบ่งเป็น 3 ส่วนคือ
3.5.1 การบริหารในพื้นที่เมืองหลวง(Capital area)
3.5.2 การบริหารในพื้นที่มหานคร (Metropolitan areas) และ
3.5.3 การบริหารนอกพื้นที่มหานคร (Non-Metropolitan areas)
การบริหารทั้ง 3 ส่วนนี้ เป็นการบริหารท้องถิ่น โดยแต่ละส่วนแบ่งเป็น 3 ระดับเหมือนกัน ได้แก่ (1) ระดับ(County) (2) ระดับ District (3) ระดับ parish แต่ละดับจะมีสภา ทำหน้าที่บริหารกิจการต่างๆ สมาชิกสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรงและอยู่ในตำแหน่งวาระละ 4 ปี
3.6 การบริหารในพื้นที่เมืองหลวง หมายถึง การบริหารงานของหน่วยงานบริหารท้องถิ่นต่างๆในพื้นที่เมืองหลวงซึ่งถือว่าเป็นเขตพิเศษ แบ่งเป็น 3 ระดับ
3.6.1 ระดับ Countyเรียกว่า County of London หรือ Greater London ซึ่งในที่นี้เรียกว่าเทศบาลกรุงลอนดอนมีจำนวน 1 แห่ง ระดับนี้ประกอบด้วย Greater London และ Mayor of London แต่ต่อมา Greater London councils ได้ถูกยกเลิกโดยกฎหมายที่เรียกว่า Local Government Act,1985 โดยมีผลบังคับใช้ในวันที่ 1 เมษายน ค.ศ. 1986 อีกประมาณ 14 ปีต่อมา คือในปี ค.ศ. 2001 ได้มีการจัดตั้งหน่วยการบริหารเมืองหลวงใหม่เรียกว่า A Greater London Authority โดยอาศัยกฎหมายที่เรียกว่า Greater London Authority Act 1999
3.6.2 ระดับ District หรือเรียกว่า Borough ประกอบด้วยรัฐบาล 33 แห่ง แบ่งเป็นรัฐบาลเทศบาลนครลอนดอน (City of London ) จำนวนหนึ่งแห่ง และ London Borough (ซึ่งอาจเรียกว่าเทศบาลเมือง) อีกจำนวน 33แห่ง ในแต่ละแห่งของระดับนี้ประกอบด้วย สภาท้องถิ่น ซึ่งเรียกว่า London Borough councils และหัวหน้าฝ่ายบริหารท้องถิ่น ซึ่งเรียกว่านายกรัฐมนตรี (Mayor) หรือประธานสภาเทศบาล (chairman) เมื่อนำพื้นที่มาพิจารณาก็จะพบว่า พื้นที่เทศบาลนครลอนดอนมีเพียง 1ตารางไมล์ เมื่อเปรียบเทียบกับพื้นที่ของกรุงลอนดอน 620 ตารางไมล์ ซึ่งครอบคลุมพื้นที่เทศบาลนครลอนดอน และเทศบาลอีก 32 แห่ง
3.6.3 ระดับ parish หมายถึง หน่วยการบริหารท้องถิ่นในระดับที่ต่ำกว่าระดับ district ระดับนี้แบ่งเป็น 2 ส่วน ได้แก่ Inner London Boroughs จำนวน 13 แห่ง และ Outer London Boroughs จำนวน 19 แห่ง ( ทั้ง 2 ส่วนนี้เป็นส่วนย่อยของ London Boroughsจำนวน 13 แห่ง) ตัวอย่างเช่น Inner London Boroughs มีพื้นที่การศึกษาระดับสูงอยู่ในการควบคุมดูแล Inner London Education Authority ส่วน Outer London Boroughsมีพื้นที่การศึกษาระดับสูงอยู่ในการควบคุมดูแลของหน่วยงานบริหารท้องถิ่น คือ Outer London Boroughsจำนวน 19 แห่ง ดังกล่าว
3.7 การบริหารในพื้นที่มหานครเป็นพื้นที่นอกพื้นที่เมืองหลวง (Capital area) หรือเรียกว่า Outside London แบ่งเป็น 3 ระดับ คือ Metropolitan counties, Metropolitan district, และ parishes ดังนี้
3.7.1 ระดับ Countyเรียกว่า Metropolitan counties มีจำนวน 6 แห่ง ได้แก่ Manchester, Liverpool, Sheffild, Newcastle-Sunderland, Birmingham, Leeds-Bradford หน่วยการบริหารในพื้นที่มหานครระดับนี้ ในแต่ละแห่งประกอบด้วย Metropolitan County counties และนายกเทศมนตรี หรืออาจเรียกว่า ประธานสภาเทศบาล Metropolitan County counties ทั้ง 6 แห่ง ได้ถูกยกเลิกโดยกฎหมายที่เรียกว่า Local Government Art 1985 โดยมีผลบังคับใช้ในเดือนเมษายน ค.ศ. 1986 ในเวลาเดียวกับการยกเลิก Greater London councils ดังกล่าว
3.7.2 ระดับ District หรือเรียกว่า Metropolitan District มีจำนวน 36 แห่งหน่วยการบริหารในพื้นที่มหานครระดับนี้ ในแต่ละแห่งประกอบด้วย Metropolitan District councils และนายกเทศมนตรี หรืออาจเรียกว่า ประธานสภาเทศบาล
3.7.3 ระดับ Parish หรือเรียกว่า Parishes จำนวนของ Parishes ไม่อาจระบุได้อย่างชัดเจน Parishesมีอยู่ทั้งในพื้นที่มหานครและนอกพื้นที่มหานคร ลักษณะของ Parishesเป็นหน่วยงานบริหารท้องถิ่นระดับล่างสุด โดยทั่วไปแล้ว Parish ใดที่มีประชากรมากกว่า 200 คน กฎหมายกำหนดให้มีการเลือกตั้งสภาท้องถิ่น หรือ parish councils แต่ถ้ามีจำนวนประชากรน้อยกว่า 200คน จะเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นที่ได้รับการสนับสนุนให้เป็นสถานที่ฝึกหัดประชาธิปไตยโดยตรง (Practice direct democracy) แก่ประชาชนในท้องถิ่นนั้น ซึ่งอาจเรียกว่า parish meetings
3.8 การบริหารนอกพื้นที่มหานครเป็นพื้นที่นอกพื้นที่เมืองหลวง (Capital area)หรือเรียกว่า Outside London การบริหารท้องถิ่นในส่วนนี้ เป็นไปในทำนองเดียวกับการบริหารท้องถิ่นในพื้นที่มหานคร คือเป็น 3 ระดับ ได้แก่ Counties, District,และ Parishes ในบางครั้งเรียกทั้ง 3 ระดับดังกล่าวว่า County Councils, Shire District,และ Parish and Community Councils แต่ระดับมีจำนวนหน่วยการบริหารท้องถิ่น ดังนี้
3.8.1ระดับ County เรียกว่า Non-Metropolitan counties มีจำนวน 39 แห่งหน่วยการบริหารในพื้นที่มหานครระดับนี้ ในแต่ละแห่งประกอบด้วย Non-Metropolitan county councils และนายกเทศมนตรี หรืออาจเรียกว่า ประธานสภาเทศบาล
3.8.2ระดับ District เรียกว่า Non-Metropolitan districts มีจำนวน 296 แห่งหน่วยการบริหารในพื้นที่มหานครระดับนี้ ในแต่ละแห่งประกอบด้วย Non-Metropolitan District Councils และนายกเทศมนตรี หรืออาจเรียกว่า ประธานสภาเทศบาล
3.8.3 ระดับ parish หรือเรียกว่า parishes เรียกว่า Non-Metropolitan Parishes ในปี 1981 มีจำนวนมากกว่า 10,000 แห่ง ต่อมาในปี ค.ศ. 1988 ยังคงมี Parishes มากกว่า 10,000 แห่ง แต่ประมาณ 8,000 เป็นสภาที่มาจากการเลือกตั้ง (elected councils ) และบางแห่งเรียกว่า Town Councils
3.9 แม้จะได้แบ่งการบริหารส่วนท้องถิ่นของอังกฤษออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ (1) การบริหารพื้นที่ในเมืองหลวง (2) การบริหารพื้นที่มหานคร และ (3) การบริหารนอกพื้นที่มหานคร และแต่ละส่วนยังแบ่งออกเป็น 3ระดับดังกล่าวข้างต้นแล้วก็ตาม แต่ในแต่ละส่วนนั้นเฉพาะที่สำคัญมีเพียง 2 ระดับบน คือระดับ County และ district เท่านั้น ทั้งสองระดับนี้มีจำนวนหน่วยการบริหารท้องถิ่นที่สำคัญ (Principal Authorities) รวมทั้งสิ้น 411 แห่ง โดยไม่ได้นำจำนวน parish ซึ่งเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นระดับล่างสุดมานับรวมไว้ด้วยโปรดดูภาพที่3.10 ประกอบ ภาพที่ 3.10 การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของอังกฤษในปี ค.ศ. 1974 ถึง ค.ศ.1995
3.10 ลักษณะการบริหารท้องถิ่นตามระบบ 2 ระดับ (two-tier system หรือ two-tier structure) ดังกล่าวแล้วว่า การบริหารท้องถิ่นของอังกฤษซึ่งแบ่งเป็น 3 ส่วนนั้น ในแต่ละส่วนแม้จะแบ่งเป็น 3 ระดับแต่ที่สำคัญมีเพียง 2 ระดับ เท่านั้น ได้แก่
3.10.1 ระดับบน (top tier หรือ upper tier) หรือ ระดับ county
3.10.2 ระดับล่าง (low tier) หรือระดับ district หรือ ระดับ borough
ลักษณะเช่นนี้ ทำให้ ในบางครั้งเรียกการบริหารในพื้นที่เมืองหลวงรวมทั้งการบริหารท้องถิ่นอื่นๆ ของอังกฤษว่าเป็นระบบ 2 ระดับ (two-tier system หรือ two-tier structure) เห็นได้อย่างชัดเจนในการบริหารในพื้นที่เมืองหลวงก่อนปี ค.ศ. 1986 และนับจากปี ค.ศ. 2000 เป็นต้นมา ได้มีหน่วยงานบริหารเมืองหลวงที่สำคัญเพียง 2 ระดับ คือ ระดับบนและระดับล่างเท่านั้น แม้ว่าการบริหารในพื้นที่เมืองหลวงในระดับล่างสุด คือ ระดับ parish จะประกอบด้วย Inner London Boroughs จำนวน 12 แห่ง และ Outer London Boroughs จำนวน 20 แห่ง ก็ตาม
ในทำนองเดียวกัน ลักษณะเช่นนี้เกิดขึ้นกับการบริหารท้องถิ่นอื่น อันได้แก่ การบริหารในพื้นที่มหานครและการบริหารนอกพื้นที่มหานคร ด้วย โปรดดูภาพที่ 3.11 ประกอบภาพที่
3.11 ลักษณะการบริหารท้องถิ่นของอังกฤษตามระบบ 2 ระดับ ในปี ค.ศ. 2001
3.11 กรุงลอนดอนเป็นแบบอย่างของการบริหารเมืองหลวงหรือการบริหารเมืองใหญ่ให้กับเมืองต่างๆ มาช้านานหลายศตวรรษ การบริหารกรุงลอนดอนมีวิวัฒนาการที่สำคัญ คือ
3.11.1 กล่าวได้ว่า ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลในส่วนกลางกับกรุงลอนดอนไม่ค่อยราบรื่นนับตั้งแต่พระเจ้าวิเลี่ยมที่หนึ่ง (William I : ค.ศ. 1027 – ค.ศ. 1087) หรือ พระเจ้าวิเลี่ยมผู้พิชิต (William the Conqueror) พระองค์ทรงปกครองอังกฤษในคริสต์ศตวรรษที่ 11 ช่วงปี ค.ศ. 1066 – ค.ศ. 1087 ทรงจัดการปกครองแบบกษัตริย์ซึ่งรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลางหรือรัฐบาลในส่วนกลาง และมีสภาพการปกครองแบบศักดินา (strong central government and feudal state) แคว้นหรือดินแดนต่างๆ ที่ตั้งอยู่ในท้องถิ่นห่างไกลออกไปจากรัฐบาลส่วนกลาง ต่างมีเจ้าศักดินาหรือผู้ปกครองที่เป็นอิสระไม่ขึ้นต่อกัน มีจารีตประเพณีรวมทั้งศาลศักดินา (feudal courts) หรือ ศาลท้องถิ่น (local courts) ของตัวเอง ในส่วนของการบริหารเมืองหลวงนั้น พระองค์ได้มองความเป็นอิสระในการบริหารงานบางส่วน (degree of autonomy)
ให้กรุงลอนดอน เนื่องจากประสงค์ที่จะรักษาตำแหน่งของพระองค์มากกว่าการดำเนินการใดๆ ที่ไปกระทบกระเทือนชาวกรุงลอนดอนซึ่งเป็นเมืองที่เข้มแข็งที่สุดของอังกฤษ
3.11.2 ในปี ค.ศ. 1191 มีรูปแบบที่เรียกว่า Communa of London ซึ่งคล้ายคลึงกับรูปแบบเทศบาล (municipal organization) และมีโครงสร้างที่ประกอบด้วยนายกเทศมนตรี (mayor) 1 คน ซึ่งมาจากการแต่งตั้ง กับเจ้าหน้าที่ของเทศบาลที่เป็นตัวแทนของเขตเลือกตั้งซึ่งเรียกว่า ward หรือ สมาชิกอาวุโสของเทศบาล (aldermen) โดยมาจากการแต่งตั้ง จำนวนไม่มาก
Aldermen มีวิวัฒนาการมาช้านาน เริ่มแรกป็นสมาชิกอาวุโสของเทศบาลหรือสมาชิกสภาเทศบาลที่มาจากการแต่ตั้ง ต่อมาเปลี่ยนเป็นตัวแทนของเขตเลือกตั้ง ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในเขตเลือกตั้งนั้น aldermen เป็นตัวแทนของแต่ละเขตเลือกตั้งที่ได้รับเลือกเข้ามา ในระยะแรก aldermen มีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบการบริหารงานของเทศบาลทั้งหมด แต่ต่อมาอำนาจลดน้อยลงโดยสมาชิกสภาเทศบาล (members of council) ได้เขามามีอำนาจและความรับผิดชอบแทน ทุกวันนี้ Lord Mayor เป็นผู้เรียกประชุม aldermen ในปีหนึ่ง ๆ จะประชุมทุกวันอังคาร 9 ครั้ง
3.11.3 การเลือกตั้งนายกเทศมนตรีมีขึ้นประมานปี ค.ศ.1193 ในปีนั้นการบริหารเมืองหลวงเป็นรูปแบบเทศบาล หรือ เรียกว่าCorporation ซึ่งมีโครงสร้างการบริหารที่ ประกอบด้วยนายกเทศมนตรี1 คนซึ่งมาจากเลือกตั้ง มีสมาชิกอาวุโสของเทศบาล (aldermen) 24 คน และเจ้าพนักงานฝ่ายบริหาร (sheriffs) อีก 2 คน ภายหลังจากนั้น ได้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลอีกประเภทหนึ่งเรียกว่า councilors ที่ทั้งนายกเทศมนตรี (mayor) หรือประธานสภาเทศบาล (chairman) และสมาชิกสภาเทศบาลมาจากการเลือกตั้ง โดยอำนาจในการบริหารงานอยู่ที่สมาชิกสภาเทศบาล
3.11.4 ความพยายามในการแก้ไขปัญหาการบริหารเมืองหลวงหรือกรุงลอนดอนเห็นได้อย่างชัดเจนในคริสต์ศตวรรษที่ 19 ด้วยการจัดตั้ง the Metropolitan board of work อาจเรียกว่าคณะกรรมการบริหารงานมหานคร ในปี ค.ศ. 1855 มีอำนาจบริหารที่แตกต่างจากพื้นที่อื่น โดยให้บริการพื้นฐานทั่วไป เช่น การระบายน้ำ ดับเพลิง สวนสาธารณะ และการปรับปรุงแหล่งเสื่อมโทรม
3.11.5 พัฒนาการขั้นต่อไปของการบริหารเมืองหลวงของอังกฤษคือ การจัดตั้ง The London county council (LCC.) (อาจเรียกว่า สภาเทศบาลกรุงลอนดอน) ขึ้นในปี ค.ศ. 1889 อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงนี้ไม่ครอบคลุมไปถึงเทศบาลนครลอนดอน ( City of London) แต่เป็นเจ้าของกิจการให้บริการสาธารณะ เช่น แก๊ส น้ำประปา ไฟฟ้า และการคมนาคม
3.11.6 ต่อมาในคริสต์ศตวรรษที่ 20 หน่วยงานบริหารเมืองหลวงดังกล่าวถูกยกเลิกไป และจัดตั้งหน่วยงานใหม่ขึ้นมาแทนในปี ค.ศ. 1965 เรียกว่า the Greater London council (GLC.) (อาจเรียกว่า สภาเทศบาลกรุงลอนดอน) หน่วยงานนี้ถือว่าเป็นหน่วยงานในระดับบน (top tier)พร้อมกลับหน่วยกานบริหารท้องถิ่นอื่นในพื้นที่เมืองหลวง ในระดับล่าง( lower tier) อันได้แก่ เทศบาลนครลอนดอน (City of London) 1 แห่ง และ London Boroughs อีกจำนวน 32 แห่ง ซึ่งแบ่งย่อยเป็น lnner London Boroughs และ London Boroughs ลักษณะการบริหารเมืองหลวงระบบ 2 ระดับนี้ ในระดับบนมีอำนาจครอบคลุมกิจกรรมรวม (overall) และการประสานงานรวมทั้งหมด อันได้แก่ การวางแผนรวม การควบคุมการจราจรและถนนทั้งระบบ ระบบระบายน้ำและระบบกำจัดขยะตลอดจนควบคุมดูแลพื้นที่สาธารณะ ส่วนระดับล่างมีอำนาจหน้าที่เฉพาะในเขตพื้นที่ของตนที่เกี่ยวกับที่อยู่อาศัย การวางแผน สวนสาธารณะ และกิจการในท้องถิ่นอื่น การบริหารเมืองหลวงดังกล่าวนี้ได้ใช้สืบต่อกันมาตั้งแต่ ค.ศ. 1965 จนถึงปี ค.ศ. 1986
3.11.7 ความตรึงเครียดระหว่างการบริหารงานของรัฐบาลในส่วยกลางกับการบริหารงานระดับบนของกรุงลอนดอนเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจนหลังจากที่นายกรัฐมนตรีจากพรรคอนุรักษ์นิยม (the Conservative Party) นางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ ได้รับเลือกตั้งในปี ค.ศ. 1979 ได้เกิดความขัดแย้งบ่อยครั้งกับ the Greater London Council หรือ สภาเทศบาลกรุงลอนดอนซึ่งอยู่ภายใต้อิทธิพลของพรรคแรงงาน (the Labor Party) ที่นำโดย นาย เค็น ลิฟวิงสโตน (Ken Livingstone) ตัวอย่างความขัดแย้ง เช่น มีการกล่าวหาว่า the Greater London Council ใช้เงินจำนวนมากสำหรับกิจกรรมด้านศิลปะ และโครงการที่ผลประโยชน์ตกแก่กลุ่มคนจำนวนน้อยรวมทั้งนำเงินไปอุดหนุนค่าโดยสารขนส่งมวลชน ยิ่งไปกว่านั้น นายเค็น ลิฟวิงสโตน ยังได้วิพากษ์วิจารณ์นโยบายด้านเศรษฐกิจของนางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ อย่างรุนแรงอีกด้วย
ในปี ค.ศ. 1983 นางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ ได้ประกาศว่าหากได้ตนเองได้รับการเลือกตั้งเข้ามาอีกสมัยหนึ่งจะหนึ่งจะยกเลิก (abolish) สภาเทศบาลกรุงลอนดอน (the Greater London Council) รวมทั้ง Metropoiitan Councils จำนวน 6 แห่ง ที่เป็นหน่วยงานบริหารท้องถิ่นในระดับบน (top tier) ในปี ค.ศ. 1985 นางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ ได้ยกเลิกสำเร็จภายใต้กฎหมายที่เรียกว่า The Local Government Act 1985 ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 เมษายน 1986 โดยโอนอำนาจหน้าที่ส่วนใหญ่ไปให้กับ London Boroughs และ Metropolitan District Councils ซึ่งเป็นหน่วยงานบริหารท้องถิ่นในพื้นที่มหานครในระดับล่าง (low tier) พร้อมกันนั้น การประสานงานในเรื่องสำคัญๆ ที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของ the Greater London Council ที่ถูกยกเลิกไปนั้น ได้ตกไปอยู่อำนาจของรัฐบาลในส่วนกลาง ทั้งนี้ ยังคงเหลือหน่วยการบริหารเมืองหลวง ในระดับล่าง จำนวน 33 แห่ง ที่ต่างบริหารงานกันเอง เช่นนี้แสดงให้เห็นว่า อำนาจหน้าที่หรือการใช้ดุลพินิจของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงและหน่วยการบริหารท้องถิ่น ที่มีอยู่เดิมอย่างกว้างขว้างและเพิ่มมากขึ้น ตามบทบัญญัติของกฎหมายการบริหารท้องถิ่นตั้งแต่ปี ค.ศ. 1972 ได้สิ้นสุดลงในสมัยรัฐบาลของนางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ สำหรับเหตุผลสำคัญที่ นางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ กระทำเช่นนั้น คือ เพื่อช่วยให้การบริหารงานของหน่วยงาน บริหารเมืองหลวงและหน่วยงานบริหารในพื้นที่มหานครเป็นไปในทางเดียวกัน ช่วยแก้ไขความขัดแย้งระหว่างงานบริหารเมืองหลวงกับรัฐบาลในส่วนกลาง ช่วยประหยัดงบประมาณตลอดจนช่วยไห้โครงสร้างและการบริหารงานของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงเข้าใจง่าย และเป็นที่ยอมรับมากกว่าเดิม
ดังนั้น ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1986 ถึง ประมาณต้นปี ค.ศ. 2000 การบริหารเมืองหลวงของอังกฤษจึงเน้นที่ระดับล่างซึ่งประกอบด้วย เทศบาลนครลอนดอน (London Borough Councils) อีกจำนวน 32 แห่ง เทศบาลนครลอนดอนมีรูปแบบของหน่วยการบริหารงานที่เรียกว่า the Corporation of London โดยมี Lord Mayor จำนวน 1 คน เป็นหัวหน้า (Head of the Corporation of London)
3.11.8 หลังจากการพ่ายแพ้การเลือกตั้งของพรรค อนุรักษ์นิยม ในปี ค.ศ. 1997 รัฐบาลใหม่ภายใต้การนำของนายโทนี่ แบลร์ (Tony Blair) ซึ่งสังกัดพรรคแรงงาน (the Labor Party) ได้ฟื้นฟูความเป็นอิสระในการบริหารงานของกรุงลอนดอน ในการทำประชามติ (referendum) ในปี ค.ศ. 1998 ชาวกรุงลอนดอนเห็นด้วยอย่างท่วมท้นต่อข้อเสนอที่จะจัดให้มีการบริหารกรุงลอนดอนในระดับบนแห่งหนึ่ง ซึ่งเรียกว่า (A Greater London Authority) มีอำนาจหน้าที่บริหารกรุงลอนดอน มีนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน (Mayor of London ) จำนวน 1 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรง (a directly elected Mayor of London) และอยู่ในตำแหน่งวาระ ละ 4 ปี พร้อมกับมีสภาที่มาจากการเลือกตั้งที่แยกออกจากฝ่ายบริหารหนึ่งแห่ง (a separately elected Assembly) คือ สภาลอนดอน จำนวน 25 คน ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในกรุงลอนดอน ปีถัดมารัฐสภาได้ผ่านกฎหมายที่ เรียกว่า the Greater London Authority Act 1999 และใน คริสต์ศตวรรษที่ 21 ในปี ค.ศ. 2000 นายเค็น ลิฟวิงสโตน อดีตประธานสภาเทศบาลกรุงลอนดอน หรือ the former head of the Greater London Council ได้รับเลือกตั้งอย่าท่วมท้นให้เป็นนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน เมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม ค.ศ. 2000 หน่วยการบริหารงานระดับบนรูปแบบเทศบาลของกรุงลอนดอน ที่กล่าวนี้ มีตึกใหม่เป็นสำนักงานใหญ่ (headquarters) ตั้งอยู่ที่ศาลากลาง (city hall) ตั้งแต่ฤดูร้อนของปี ค.ศ. 2002 เป็นต้นมา ในตึกนี้เป็นที่ตั้งของสภาเทศบาลกรุงลอนดอน ห้องทำงานของคณะกรรมการสำนักงานของนายกเทศมตรีกรุงลอนดอน สมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอนและทีมงาน ที่มีจำนวนรวมกันประมาณ 440 คน
3.12 โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของเทศบาลกรุงลอนดอน (The greater London Authority) ดังที่ได้กล่าวแล้วว่า การบริหารเมืองหลวงเป็นการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษรูปแบบหนึ่ง ดังนั้น โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงของอังกฤษ ซึ่งเป็นการบริหารเมืองหลวงระดับบน จึงคล้ายคลึงกับหน่วยงานบริหารท้องถิ่นต่างๆ (local authorities) เป็นส่วนใหญ่ โดยเฉพาะการแบ่งหน่วยงานบริหารออกเป็น 2 ส่วน คือ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายนิติบัญญัติ โดยทั้ง 2 ฝ่าย มาจากการเลือกตั้งเห็นได้จาก
3.12.1 โครงสร้าง กฎหมายที่เรียกว่า the Greater London Authority Act 1999 บัญญัติให้มีหน่วยงานใหม่ในระดับบน ของกรุงลอนดอน คือ the Greater London Authority โดยเป็นรูปแบบของเทศบาล (the Authority shall be a body corporate) ซึ่งประกอบด้วย 2 ส่วนคือ
1) นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน (Mayor of London) 1 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในกรุงลอนดอน อยู่ในตำแหน่งวาระ ละ 4 ปี เป็นการปฏิบัติงานเต็มเวลา (a full-time job) รัฐบาลในส่วนกลางเป็นผู้กำหนดเงินเดือนของนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนตามคำแนะนำของหน่วยงานกำหนดเงินเดือน (the Review Body on Senior Salaries) สำหรับนายกเทศมนตรีของเทศบาลกรุงลอนดอน (the Greater London Authority) ที่ได้รับเลือกตั้งโดยตรงภายใต้กฎหมายดังกล่าวเป็นคนแรก ในเดือนพฤษภาคน ค.ศ. 2000 คือ นายเค็น ลิฟวิงโตน โดยอยู่ในตำแหน่งจนถึงเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 2004นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน มีอำนาจในการเลือกรองนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน (Deputy Major) จำนวน 1 คน ซึ่งอยู่ในตำแหน่งวาระละ 1 ปี สภาเทศบาลกรุงลอนดอนมีหน้าที่จัดหาให้ยายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน เป็นผู้เลือกโดยมาจากสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอน นายเค็น ลิฟวิงสโตน ได้เลือกนางนิคกี้ กาวรอน (Nicky Gavron) เป็นรองซึ่งจะอยู่ในตำแหน่งจนถึงเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 2002กฎหมายที่เรียกว่า Greater London Authority Act 1999 ได้บัญญัติให้บุคคลที่จะมาดำลงตำแหน่งเป็นนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน ต้องเป็นพลเมือง (citizen) และมีอายุไม่ต่ำกว่า 21 ปี อันเป็นคุณสมบัติเหมือนกับผู้ที่จะมาดำลงตำแหน่งเป็นสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอน
2) สภาเทศบาลกรุงลอนดอน (the London Assembly) ประกอบด้วยสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอน (the London Assembly Members) จำนวน 25 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในกรุงลอนดอนอยู่ในตำแหน่งวาระละ 4 ปี การเลือกตั้งดำเนินการในเวลาเดียวกันกับการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน ดังนั้น สภาเทศบาลกรุงลอนดอนชุดแรกของเทศบาลกรุงลอนดอนตามกฎหมาย ปี ค.ศ. 1999 ซึ่งได้จัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปในเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 2000 จึงอยู่ในวาระจนถึงเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 2004
ระบบการเลือกตั้งที่นำมาใช้ในการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอน มีความซับซ้อนพอสมควร ซึ่งเรียกว่า the Additional Member System ภายใต้ระบบนี้ได้แบ่งสมาชิกออกเป็น 2 ประเภท ได้แก่ (1) สมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง (constituency member) จำนวน 14 คน และ (2) สมาชิกผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งทั้งหมดของกรุงลอนดอนเป็นผู้เลือก (London members) จำนวน11 คน สมาชิกประเภทหลังนี้อาจเรียกว่า สมาชิกที่มาจากบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง (party lists) และสมาชิกที่มาจากผู้สมัครอิสระ (independent candidates) กล่าวอีกนัยหนึ่ง ระบบการเลือกตั้งของเทศบาลกรุงลอนดอนยังให้ความสำคัญ กับ (1) เทศบาลทั้งหลาย หรือ London Boroughs ที่มีอยู่ 32 แห่ง โดยรวมกันแล้วจัดแบ่งเป็นเขตเลือกตั้งจำนวน 14 เขต เพื่อการเลือกตั้งครั้งนี้โดยเฉพาะ (2) สมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอน จะมาจากบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองและมาจากผู้สมัครอิสระ (3) จำนวนผู้ได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอนเป็นไปตามสัดส่วนของคะแนนเสียงของผู้ออกเสียงเลือกตั้ง ทั้งหมดในกรุงลอนดอน (4) ประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งจะต้องลงคะแนนเสียง 2 ครั้ง เพื่อเลือกสมาชิกั้ง 2 ประเภทดังกล่าว
ผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอนที่จัดขึ้นเป็นครั้งแรก ปรากฏว่า พรรคแรงงานได้ 9 คน พรรคอนุรักษ์นิยม ได้ 9 คน และพรรคเสรีประชาธิปไตย (Liberal Democrat) ได้ 4 คน และพรรคกรีน (the Green party) ได้ 3 คน จากนั้นสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอนได้เลือกสมาชิกด้วยกัน คือ แซลลี แฮ็มวี (Sally Hanwee) และ ทรีเวอร์ ฟิลลิปส์ (Trevor Phillips) เป็นประธานและรองประธานสภาเทศบาลกรุงลอนดอน ตามลำดับ ในเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 2001โดยอยู่ในตำแหน่งว่าระละ 1 ปี
3.12.2 อำนาจหน้าที่ ในอดีตก่อนประกาศใช้กฎหมายที่เรียกว่า the Greater London Authority Act 1999 อำนาจหน้าที่ของเทศบาลกรุงลอนดอนครอบคลุมการวางแผนและให้บริการหลัก (central and strategic services) โดยรวมอำนาจหน้าที่ข้างล่างนี้ไว้ด้วย
1) การวางแผนรวม (large-scale planning)
2) การจัดเตรียมและปรับปรุงแผนพัฒนา (the preparation and revision of development plans)
3) การสร้างถนนหรือทางด่วน (metropolitan highways)
4) การจัดการจราจร (traffic management)
5) การควบคุมดูแลกิจการตำรวจ (police)
6) การให้บริการดับเพลิงและรถพยาบาล (fire and ambulance services)
7) การจัดการเกี่ยวกับของเสีย (waste disposal) ซึ่งรวมทั้งการทำท่อระบายน้ำและการระบายน้ำหลัก (main sewerage and main drainage)
8) การออกใบอนุญาตมหรสพ (licensing of entertainment)
9) การออกใบอนุญาตยานพาหนะ (motor vehicle and driving licenses)
10) การช่วยเหลือทางกฎหมาย (legal aid)
11) การจัดที่อยู่อาศัยบางส่วน การจักการศึกษา (เฉพาะใน Inner London เท่านั้น) และจัดสถานที่จอดรถบางส่วน เป็นต้น
หลังประกาศใช้กฎหมายดังกล่าว อำนาจหน้าที่ของเทศบาลกรุงลอนดอน แบ่งเป็น 2 ส่วน คือ อำนาจหน้าที่ของนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน และอำนาจหน้าที่ของเทศบาลกรุงลอนดอน มีตามลำดับ ดังนี้
อำนาจหน้าที่ของนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน แบ่งเป็นอำนาจเฉพาะ (specific power) และอำนาจทั่วไป (general power) อำนาจดังกล่าวมีมากเพียงพอที่จะส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ตลอดจนปรับปรุงสภาพสิ่งแวดล้อมของกรุงลอนดอน อย่างไรก็ตาม ก่อนที่นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนจะใช้อำนาจในหลายกรณีจะต้องปรึกษาหารือกับชาวกรุงลอนดอน (Londoners) และในทุกกรณีจะต้องสนับสนุนหรือดำเนินการบนพื้นฐานของความเสมอภาค อำนาจที่สำคัญมีดังนี้
1.1) อำนาจบริหารและกำหนดนโยบายของเทศบาลกรุงลอนดอน นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนดำรงตำแหน่งเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารของหน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบเทศบาลระดับบน หรือ the Greater London Authority ที่จัดตั้งขึ้นใหม่ตามกฎหมายปี ค.ศ. 1999 ดังกล่าวแล้ว ดังนั้น จึงมีอำนาจในการบริหารงานและกำหนดงบประมาณของหน่วยงานนี้และหน่วยงานที่อยู่ในบังคับบัญชา เป็นต้นว่า Transport for London, the London Development Agency, the Metropolitan Police and Londons fire services
1.2) อำนาจกำหนดแผนและนโยบายของกรุงลอนดอน โดยครอบคลุมในเรื่องการขนส่ง การก่อสร้างและการใช้ที่ดิน การพัฒนาเศรษฐกิจ และปรับปรุงและส่งเสริมวัฒนธรรม แก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อม เช่น ควบคุมปริมาณเสียง การกำจัดของเสีย และคุณภาพอากาศ ทั้งนี้ แผนนโยบายดังกล่าวจะต้องสอดคล้องกับการพัฒนาที่ยั่งยืน และ(sustainable development) และคุณภาพของชาวกรุงลอนดอน พร้อมกันนี้ ยังเตรียมกลยุทธ์เพื่อกับมือกับปัญหาต่าง ๆ ของชาวลอนดอนอีกด้วย
1.3) อำนาจประสานงาน ในกรุงลอนดอนมีหน่วยงานทั้งในภาครัฐและภาคเอกชนเป็นจำนวนมากเข้ามามีบทบาทในการบริหารงานของกรุงลอนดอน นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนจึงต้องมีอำนาจในการประสานงานบนพื้นฐานของผลประโยชน์ของชาวกรุงลอนดอน
1.4) อำนาจแต่งตั้ง ไม่เพียงสภาเทศบาลกรุงลอนดอนเท่านั้นที่มีอำนาจแต่งตั้งบุคลากร (staff) เพื่อปฏิบัติงานในเทศบาลกรุงลอนดอน (The Greater London Authority) นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนก็มีอำนาจแต่งตั้งด้วย และถึงแม้การแต่งตั้งจะขึ้นอยู่กับความพอใจของนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน แต่การแต่งตั้งก็ยังคงคำนึงถึง ตัวแทนจากกลุ่มต่าง ๆ ของกรุงลอนดอน เช่น คนผิวดำ คนเอเชีย ผู้หญิง และคนพิการด้วย อำนาจแต่งตั้งของนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนที่สำคัญครอบคลุมถึง
1.4.1) คณะกรรมการบริหาร (boards) โดยเฉพาะอย่างยิ่ง คณะกรรมการขนส่งแห่งกรุงลอนดอน (Transport for London) และคณะกรรมการหน่วยงานพัฒนากรุงลอนดอน (London development Agency) แม้ว่าหน่วยงานตำรวจและดับเพลิง (The Police and Fire Authorities) ต่างเป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นอิสระ (independent bodies) แต่นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนก็มีอำนาจแต่งตั้งบุคลากรบางคน ในการเข้าไปดำรงตำแหน่งในหน่วยงานดังกล่าว ทั้งนี้ ต้องได้รับการเห็นชอบจากสภาเทศบาลกรุงลอนดอน และเทศบาลต่าง ๆ (London Boroughs) ที่อยู่ในระดับล่าง
1.4.2) กลุ่มวัฒนธรรม (A Cultural Strategy Group) เพื่อช่วยปรับกลยุทธ์ด้านวัฒนธรรมให้นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน โดยมีอำนาจดำเนินกิจกรรมเกี่ยวกับศิลปะในกรุงลอนดอน นับตั้งแต่เรื่องกีฬาจนถึงเรื่องมรดกทางสถาปัตยกรรม
1.4.3) หน่วยงานพัฒนาพื้นที่ (The Mayor’s Spatial Development Strategy) มีหน้าที่กำหนดนโยบายทั้งหลายที่เกี่ยวกับการก่อสร้างและการใช้พื้นที่ในกรุงลอนดอน นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนยังมีอำนาจควบคุมดูแลการจัดการพื้นที่สาธารณะที่สำคัญ 2 แห่งในกรุงลอนดอน อันได้แก่ จตุรัสทราฟัลการ์ (Trafalgar Square) และ จตุรัสรัฐสภา (Parliament Square)
1.4.4) คณะที่ปรึกษาของนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน (Mayor’s Advisory Cabinet) คณะที่ปรึกษานี้เป็นสิ่งใหม่สำหรับเทศบาลกรุงลอนดอน ประกอบด้วยผู้มีบทบาทสำคัญจากหน่วยการบริหารของกรุงลอนดอน และจากชุมชน มีหน้าที่ให้คำแนะนำเกี่ยวกับนโยบายเพื่อประกอบการตัดสินใจ อภิปรายประเด็นสำคัญที่เป็นปัญหาของประชาชน รวมทั้งช่วยประสานงานให้กับนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน โดยทั่วไปคณะที่ปรึกษาจะประชุมกันเป็นประจำทุกเดือน แต่อาจจัดการประชุมพิเศษได้ถ้าจำเป็น
1.5) อำนาจให้คำปรึกษา กฎหมายที่เรียกว่า the Greater London Authority Act 1999 ได้บัญญัติให้หน่วยการบริหารท้องถิ่นทั้ง 33 แห่งดังกล่าวข้างต้น ต้องปรึกษาหารือกับนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนในเรื่องเกี่ยวกับการทำแผนกลยุทธ์ไปปฏิบัติ (strategic planning applications) โดยแผนกลยุทธ์เป็นแผนระดับบน กฎหมายดังกล่าวได้กำหนดให้นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนมีอาจชี้แนะแนวทางหรือให้คำแนะนำเกี่ยวกับการวางแผนของท้องถิ่นต่อหน่วยการบริหารท้องถิ่นเท่านั้น ไม่มีอำนาจในการอนุมัติ อำนาจในการอนุมัติเป็นของหน่วยการบริหารท้องถิ่นเอง
2) อำนาจหน้าที่ของสภาเทศบาลกรุงลอนดอน ที่สำคัญคือ
2.1) ดำเนินการตรวจสอบและถ่วงดุล (provides a check and a balance) นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน การที่สภาเทศบาลกรุงลอนดอนทำการตรวจสอบนายกเทศมนตรีทำให้นายกเทศมนตรีต้อง
2.1.1) ปรึกษาสภาเทศบาลกรุงลอนดอนในขณะจัดเตรียมกลยุทธ์
2.1.2) แจ้งการตัดสินใจทั้งหลายของนายกเทศมนตรีต่อสภาเทศบาลกรุงลอนดอนพร้อมเหตุผล
2.1.3) ยื่นงบประมาณของเทศบาลกรุงลอนดอนต่อสภาเทศบาลกรุงลอนดอนเพื่อให้ความเห็นชอบ และ
2.1.4) เข้าร่วมประชุมสภาเทศบาลกรุงลอนดอนทุกปี โดยนายกเทศมนตรีและบุคลากรของฝ่ายบริหารอาจถูกสภาเทศบาลกรุงลอนดอนสอบถามการปฏิบัติงานได้
2.2) มีอำนาจปรับปรุงแก้ไขหรือแปรญัตติ (powers to amend) งบประมาณของนายกเทศมนตรี โดยใช้คะแนนเสียง 2 ใน 3 ของสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอน
2.3) แต่งตั้ง (appoints)หัวหน้าหรือผู้อำนวยการของเทศบาลกรุงลอนดอน (GLAs Chief Executive) เจ้าหน้าที่ตรวจสอบ (Monitoring Officer) หัวหน้าฝ่ายการเงิน (Chief Finance Officer) และบุคลากรอื่นของเทศบาลกรุงลอนดอน
2.4) สืบสวนเรื่องสำคัญทั้งหลาย (investigates issues) ที่เกี่ยวกับกรุงลอนดอน และทำข้อเสนอต่อบุคคลที่เหมาะสม
2.5) ตรวจสอบการดำเนินงานของนายกเทศมนตรีอย่างละเอียด (scru-tinises) และทำข้อเสนอต่อนายกเทศมนตรี
2.6) มีอำนาจเชิญนายกเทศมนตรี เจ้าหน้าที่อาวุโสของเทศบาลกรุงลอนดอน และของหน่วยปฏิบัติงาน ตลอดจนหน่วยงานหรือบุคคลที่เป็นคู่สัญญากับเทศบาลกรุงลอนดอน มาประชุมหรือชี้แจง (has a power to summon)
2.7) จัดหาบุคลากรเพื่อดำรงตำแหน่ง (provides members to serve on) ในหน่วยงานตำรวจมหานครของกรุงลอนดอน (the Metropolitan Police Authority) หน่วยงานวางแผนเกี่ยวกับเพลิงไหม้และกรณีฉุกเฉินของกรุงลอนดอน (the London Fire and Emergency Planning Authority) และหน่วยงานพัฒนาของลอนดอน (the London Development Agency)
2.8) จัดหารองนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน (provides the Deputy Mayor) เพื่อให้นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนเป็นผู้เลือก
3.13 โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของเทศบาล (City of London ) และ เทศบาลต่าง ๆ (London Boroughs) จากการพิจารณาศึกษาที่ผ่านมาทำให้เห็นได้ว่า เทศบาลนครลอนดอนมีจำนวน 1 แห่ง และเทศบาลต่าง ๆ มีจำนวน 32 แห่ง ทั้งหมดนี้เป็นหน่วยงานบริหารที่สำคัญในพื้นที่เมืองหลวง ซึ่งล้วนอยู่ในระดับล่าง (low tier) เหมือนกัน
3.13.1 โครงสร้าง เทศบาลนครลอนดอน และเทศบาลต่าง ๆ ล้วนมีโครงสร้างเหมือนกับหน่วยการบริหารท้องถิ่นอื่น ๆ ของอังกฤษ คือ แบ่งออกเป็น 2 ส่วน ได้แก่
1) นายกเทศมนตรีหรือประธานสภาเทศบาล เฉพาะเทศบาลนครลอนดอน เรียกว่า นายกเทศมนตรีเทศบาลนครลอนดอน หรือ Lord Mayor มี 1 คน ส่วนเทศบาลต่าง ๆ หรือ London Boroughs เรียกว่า นายกเทศมนตรี หรือ ประธานสภาเทศบาล ซึ่งมี 32 ตน
มีข้อสังเกต 2 ประการ
ประการแรก โดยทั่วไปอังกฤษให้ความสำคัญกับสภา (council) มากโดยกำหนดให้สภาเป็นหน่วยการบริหาร (ruling หรือ governing body) ซึ่งมีอำนาจในการบริหารงานหน่วยงานบริหารท้องถิ่นหรือเทศบาล บางแห่งถึงกับเรียกนายกเทศมนตรีว่าประธานสภาเทศบาล เนื่องจากนายยกเทศมนตรีดำรงตำแหน่งเป็นประธานสภาเทศบาลและมาจากสภาซึ่งหมายความว่านายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม โดยหลังจากที่สมาชิกสภาท้องถิ่นได้รับเลือกตั้งโดยตรงมาจากประชาชนในท้องถิ่นแล้วสมาชิกสภานั้นก็จะเลือกกันเองคนหนึ่งให้ดำรงตำแหนงเป็นนายกเทศมนตรี แต่มีข้อยกเว้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อนายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในท้องถิ่น ในกรณีเช่น นายกเทศมนตรีจะไม่ดำรงตำแหน่งเป็นประธานสภาเทศบาล ทำให้ไม่เรียกนายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงนั้นว่าประธานสภาเทศบาล เห็นด้วยอย่างกรณีนี้ได้จากนายกเทศมนตรีของกรุงลอนดอน (Mayor of London) ซึ่งเป็นการปกครองท้องถิ่นในระดับบน ที่แบ่งเป็นฝ่ายบริหารซึ่งมีนายกเทศมนตรีกรุงลอนดอนเป็นหัวหน้า และฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งมีประธานสภาเทศบาลเป็นหัวหน้า กล่าวได้ว่า การที่นายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้งทางอ้อมและบางครั้งเรียกว่า ประธานสภาเทศบาลนั้น สอดคล้องกับการบริหารและการเมืองในระดับชาติตามระบบรัฐสภา (parliamentary system) ขณะที่นายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงสอดคล้องกับระบบประธานาธิบดี (presidential system) ซึ่งกำหนดให้นายกเทศมนตรีเข้มแข็งและมีอำนาจมากกว่าระบบแรก
อีกประการหนึ่ง หน่วยการบริหารท้องถิ่นที่เรียกนายกเทศมนตรีว่า ประธานสภาเทศบาล ส่วนใหญ่จะเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นขนาดเล็ก และ/หรือ ยังไม่มีลักษณะของชุมชนเมืองอย่างแท้จริง แต่มีข้อยกเว้น คือ นายกเทศมนตรีเทศบาลนครลอนดอน เรียกว่า Lord Mayor แม้เทศบาลนครลอนดอนมีขนาดเล็กครอบคลุมพื้นที่เพียง 1 ตารางไมล์ และมีประชากรอยู่อย่างถาวรประมาณ 5,000 คน อีกทั้ง Lord Mayor ไม่มีอำนาจบริหารเทศบาลนครลอนดอนก็ตาม แต่ก็ใช้คำว่า Lord Mayor ที่เป็นเช่นนี้ส่วนหนึ่งเนื่องจากเหตุผลทางประวัติศาสตร์ที่เทศบาลนครลอนดอนมีความสำคัญยิ่งสืบต่อกันมาช้านาน อำนาจบริหารเทศบาลนครลอนดอนนั้นอยู่ที่สภา หรือ the Court of Common Council โดยอยู่ที่สมาชิกสภาเทศบาลนครลอนดอน 2 ประเภท คือ aldermen และ councilmen บริหารงานผ่านทางคณะกรรมการต่าง ๆ (committees) แล้วไปยังหน่วยงานต่าง ๆ (departments) ของเทศบาลนครลอนดอน (ดังจะได้อธิบายต่อไปในหัวข้อ รูปแบบของหน่วยการบริหารงานของเทศบาลนครลอนดอน ที่เรียกว่า the Corporation of London)
2) สภาเทศบาล เฉพาะสภาเทศบาลนครลอนดอน (the London City Council) มี 1 แห่ง หรือเรียกว่า Court of Common Council ทำหน้าที่เป็นหน่วยการบริหาร (ruling body) ของเทศบาลนครลอนดอน (city of London) มีสมาชิกสภาเทศบาล 2 ประเภท ได้แก่ aldermen และ councilmen ส่วนสภาเทศบาลต่าง ๆ (the London Borough Councils) มี 32 แห่ง แต่ละแห่งมีสมาชิกสภาเทศบาลซึ่งเรียกว่า Councillors ในเทศบาลต่าง ๆ จำนวน 32 แห่งนั้น ยังแบ่งย่อยเป็น Inter London Boroughs 13 แห่ง และ Outer London Boroughs 19 แห่ง โปรดดูภาพที่ 3.12 ประกอบ
ภาพที่ 3.12 หน่วยงานบริหารเมืองหลวงของอังกฤษ 2 ระดับ
3.13.2 อำนาจหน้าที่ แบ่งเป็น อำนาจหน้าที่ของสภาเทศบาลนครลอนดอนและเทศบาลต่าง ๆ (the London Borough Councils) และอำนาจหน้าที่ของนายกเทศมนตรีเทศบาลนครลอนดอน
1) อำนาจหน้าที่ของสภาเทศบาลนครลอนดอน และเทศบาลต่าง ๆ เทศบาลเหล่านี้ล้วนมีอำนาจหน้าที่ทั่วไปที่สำคัญคือ ให้การบริการแก่ประชาชนและปฏิบัติงานประจำในท้องถิ่น (localized and personal services) ซึ่งรวมอำนาจหน้าที่ข้างล่างนี้ไว้ด้วย
1.1) การให้บริการทางด้านสังคมแก่ประชาชน ซึ่งรวมทั้งการจัดการ สวัสดิการให้แก่เด็ก คนชรา คนพิการ หรือคนทุพพลภาพ
1.2) การวางแผนของท้องถิ่น
1.3) ทำทะเบียนราษฎร์ ทะเบียนเกิด ตาย แต่งงาน
1.4) การจัดการศึกษาบางส่วน เฉพาะในพื้นที่ Outer London เท่านั้น
1.5) การขนส่งสาธารณะ และการก่อสร้างถนนบางส่วน
1.6) การควบคุมดูแลและตรวจสอบการชั่ง ตวง วัด
1.7) การให้บริการจัดหางานให้แก่วัยรุ่น
1.8) การให้บริการห้องสมุด
1.9) พิพิธภัณฑ์และห้องแสดงศิลปะ
1.10) การคุ้มครองผู้บริโภค (consumer protection)
1.11) การควบคุมมลพิษ (pollution control)
1.12) การจัดเก็บขยะ (refuse collection)
1.13) การจัดสวนสาธารณะ
1.14) การจัดสิ่งอำนวยความสะดวกด้านกีฬาและยามว่าง (sports and leisure facilities) เป็นต้น
1.15) การป้องกันอัคคีภัย
1.16) การควบคุมกิจการตำรวจ เฉพาะเทศบาลนครลอนดอนเท่านั้น เทศบาลต่าง ๆ ไม่มีอำนาจนี้ ส่วนการให้บริการของหน่วยงานตำรวจมหานครของกรุงลอนดอน (Londons Metropolitan Police Service) อยู่ในความรับผิดชอบของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (Home Secretary)
2) อำนาจหน้าที่ของนายกเทศมนตรีนครลอนดอน (Lord Mayor) Lord Mayor เป็นผู้มีเกียรติยศชื่อเสียง เป็นตัวแทนสัญลักษณ์ของท้องถิ่นที่มีความสำคัญเพราะเป็นหัวใจของอังกฤษ ไม่มีอำนาจบริหาร อำนาจบริหารอยู่ที่สภา ในระหว่างที่ดำรงตำแหน่ง ต้องว่าตัวเป็นกลางทางการเมืองและไม่ต้องปฏิบัติหน้าที่ในฐานะสมาชิกสภาเทศบาลนครลอนดอน
Lord Mayor มีอำนาจหน้าที่สำคัญคือ ทำหน้าที่เป็นประธานในที่ประชุม ควบคุมการประชุม ปฏิบัติงานพิธี มีบทบาทในการสนับสนุนให้ประชาชนในท้องถิ่นมีจิตใจรักและหวงแหนท้องถิ่น เป็นผู้ประสานประโยชน์ของกลุ่มและพรรคการเมืองต่าง ๆ รวมตลอดไปถึงการให้คำแนะนำประธานคณะกรรมการต่าง ๆ เมื่อได้รับการร้องขอ การปฏิบัติงานของ Lord Mayor มีลักษณะเป็นงานอาสาสมัคร โดยมิได้ทำงานเต็มเวลา ตัวอย่างเช่น ในปี ค.ศ. 2000 Michael Oliver ซึ่งเป็นสมาชิกสภาเทศบาลนครลอนดอนประเภท alderman ได้รับเลือกเป็น Lord Mayor คนที่ 674 ของเทศบาลนครลอนดอน ต่อมาในปี ค.ศ. 2001 คือ Sir David Howard Lord Mayor นอกจากดำรงตำแหน่งเป็นหัวหน้าของการบริหารรูปแบบนี้ (Head of the Corporation of London) แล้ว การมีฐานะเป็นรัฐมนตรีคนหนึ่ง (a cabinet minister) เมื่อเดินทางไปต่างประเทศ Lord Mayor จะมีฐานะเป็นเอกอัครราชทูต (ambassador) และไม่ว่าจะอยู่ในอังกฤษหรือนอกประเทศ Lord Mayor มีฐานะเป็นผู้นำของศูนย์กลางการเงินระหว่างประเทศอีกด้วย พร้อมกันนั้น ยังเป็นหัวหน้าผู้พิพากษาของเทศบาลนครลอนดอน (Chief Magistrate of the City of London) เป็นผู้บังคับการเมืองท่าลอนดอน (Admiral of the port of London) เป็นประธานกองทัพปกป้องรักษาดินแดนและอาสาสมัครกองหนุนของเทศบาลนครลอนดอน (President of the City of London Territorial Army and Volunteer Reserve) องค์การเป็นอธิการบดีของมหาวิทยาลัยของเทศบาลนครลอนดอน (Chancellor of City University) รวมทั้งเป็นประธานหรือผู้อุปถัมภ์องค์การพลเรือนและองค์การการกุศล ในช่วงดำรงตำแหน่ง 1 ปี Lord Mayor ไม่เพียงจะทำกิจกรรมสำคัญที่รวมทั้งกล่าวสุนทรพจน์เกี่ยวกับกิจกรรมทางการเงินและการกุศลประมาณ 600 เรื่องเพื่อสนับสนุนเทศบาลนครลอนดอนเท่านั้น แต่จะใช้เวลาระหว่าง 50 ถึง 80 วันเดินทางไปต่างประเทศเพื่อส่งเสริมอุตสาหกรรมของเทศบาลนครลอนดอนและของสหราชอาณาจักรอีกด้วย
3.14 ดังได้กล่าวไว้แล้วว่า เทศบาลนครลอนดอน (City of London) มีรูปแบบของหน่วยการบริหารงานท้องถิ่นที่เรียกว่า the Corporation of the City of London หรือ เรียกว่า The Corporation of London หน่วยการบริหารงานนี้มีลักษณะพิเศษแตกต่างจากเทศบาลต่าง ๆ เป็นหน่วยงานเก่าแก่ที่บริหารงานโดยไม่อยู่ภายใต้อิทธิพลของพรรคการเมืองพร้อมกับมี the Court of Common Council เป็นหน่วยการบริหาร (ruling หรือ governing body) ของรูปแบบนี้ ซึ่งก็เท่ากับเป็นหน่วยการบริหารของเทศบาลนครลอนดอนนั้นเอง หน่วยการบริหารนี้ประกอบด้วย
1) มีนายกเทศมนตรีเทศบาลนครลอนดอน หรือที่เรียกว่า Lord Mayor จำนวน 1 คน อยู่ในตำแหน่งวาระละ 1 ปี แต่อาจได้รับเลือกเข้ามาใหม่ได้อีก โดยมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม หมายความว่า ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่อยู่ในเขตเลือกตั้ง 25 เขต ของเทศบาลนครลอนดอนที่จัดแบ่งตามสภาพภูมิศาสตร์ (City’s 25 geographical wards) ลงคะแนนเสียงเลือกสมาชิกสภาเทศบาลนครลอนดอน ซึ่งมี 2 ประเภท คือ aldermen และ Common Councilmen จากนั้น สมาชิกสภาเทศบาลลอนดอนดังกล่าวจึงเลือกกันเองคนหนึ่งเป็น Lord Mayor หรืออาจเลือกจากคนภายนอกก็ได้ Lord Mayor แม้เป็นหัวหน้าของหน่วยการบริหารของเทศบาลนครลอนดอนที่เป็นรูปแบบ the Corporation of London แต่ไม่มีอำนาจบริหาร อำนาจบริหารอยู่ที่สมาชิกสภาเทศบาลนครลอนดอน 2 ประเภท สำหรับอำนาจหน้าที่ได้กล่าวไว้แล้ว
2) มีสมาชิกสภาเทศบาลนครลอนดอนที่เรียกว่า aldermen จำนวน 25 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่อยู่ในเขตเลือกตั้ง 25 เขต (wards) โดยแต่ละเขตเลือก aldermen 1 คน เป็นตัวแทนในเขตเลือกตั้งของตน ในแต่ละปี aldermen จะประชุมกันทุกวันอังคารรวม 9 ครั้ง โดย Lord Mayor เป็นผู้เรียกประชุมและเป็นประธานในที่ประชุม การปฏิบัติงานของ aldermen เช่นเดียวกับ Lord Mayor เป็นลักษณะของงานอาสาสมัคร มิใช่ปฏิบัติงานเต็มเวลา เมื่อได้รับเลือกเข้ามาแล้ว aldermen คนหนึ่งจะเข้าดำรงตำแหน่งเป็นผู้พิพากษาของเทศบาลนครลอนดอน (a Justice of the Peace for the City of London) และบางคนจะปฏิบัติหน้าที่ในคณะกรรมการของสภาเทศบาล (Common Council committees) โดยเป็นผู้บริหารและเป็นผู้จัดการดูแลทรัพย์สินหรือกิจการของหน่วยงานต่าง ๆ เช่น โรงเรียน โรงพยาบาล และกองทุนการกุศล ที่เกี่ยวข้องกับเทศบาลนครลอนดอน นอกจากนี้ aldermen ยังมีอำนาจเลือก Sheriffs จำนวน 2 คน ซึ่งเสนอชื่อโดยเทศบาลนครลอนดอนและอยู่ในตำแหน่งวาระละ 1 ปี
3) มีสมาชิกสภาเทศบาลนครลอนดอนที่เรียกว่า Common Councilmen จำนวน 112 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่อยู่ในเขตเลือกตั้ง 25 เขตของเทศบาลนครลอนดอน (elected by the wards of the City) ในแต่ละเขตเลือกตั้งมีสมาชิกได้ 4-12 คน จำนวนของ Common Councilmen ในแต่ละเขตเลือกตั้งขึ้นอยู่กับจำนวนประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในแต่ละเขตเลือกตั้งนั้น มีวาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปี การเลือกตั้งจัดให้มีขึ้นในเดือนธันวาคมของทุกปีเมื่อจำนวนของ Common Councilmen ในแต่ละเขตเลือกตั้งเพิ่มขึ้นหรือเมื่อเลือกตั้งซ่อม ทั้งนี้ เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งของเทศบาลนครลอนดอน ที่สำคัญคือ City of London ((Ward Election) Bill ในปี ค.ศ. 1997 มี Common Councilmen จำนวน 132 คน ต่อมาในปี ค.ศ. 2001 มีจำนวน 154 คน
คุณสมบัติสำคัญของผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็น Common Councilmen คือ เป็นชายหรือหญิง อาศัยอยู่ในลอนดอน เป็นอิสระไม่สังกัดพรรคการเมือง มาจากภูมิหลังที่แตกต่างกันเพื่อตอบสนองการให้บริการประชาชนได้อย่างหลากหลาย เป็นต้นว่า นักบัญชี นักการธนาคาร และนักกฎหมาย Common Councilmen ประชุมกันทุก 4 สัปดาห์ โดยปฏิบัติงานผ่านทางคณะกรรมการต่าง ๆ (committees) เหมือนกับหน่วยการบริหารท้องถิ่นอื่น แต่มีลักษณะสำคัญคือไม่สังกัดพรรคการเมือง ภารกิจหลักมุ่งพิจารณารายงานที่จัดทำโดยคณะกรรมการรวมทั้งคำถามและข้อเสนนออย่างเป็นทางการของสมาชิกสภาเทศบาลนครลอนดอน The Corporation of London เป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นที่มีพัฒนาการมายาวนาน มีโครงสร้างที่ประกอบด้วยสมาชิกและคณะกรรมการที่มาจากการเลือกตั้ง (a structure elected Members and Committees) โดยทำหน้าที่กำหนดนโยบายและควบคุมดูแลการบริหารงานของหน่วยงานต่าง ๆ (departments) การบริหารรูปแบบนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อมุ่งธำรงรักษาและส่งเสริมสถานะของเทศบาลนครลอนดอนให้เป็นเมืองชั้นนำและศูนย์กลางของการเงินและธุรกิจระหว่างประเทศโดยใช้นโยบายและมาตรฐานสูงในการให้บริการพร้อมกับเน้นการขยายกิจกรรมพัฒนาทั้งหลายเพื่อประโยชน์ของผู้อยู่อาศัย นักธุรกิจ คนงาน ตลอดจนนักท่องเที่ยวหรือผู้เข้ามาทำงานในพื้นที่1 ตารางไมล์ของเทศบาลนครลอนดอน รวมทั้งคาดหวังที่จะจัดสรรผลประโยชน์บุคคลดังกล่าวในอนาคตอีกด้วย ตัวอย่างกิจกรรมให้บริการที่การบริหารรูปแบบนี้จัดให้ประชาชน เช่น การศึกษา ที่อยู่อาศัย ความสะอาด ความปลอดภัย และ การบริการด้านสังคม ทั้งนี้โดยผ่านหน่วยงานต่าง ๆ ของเทศบาลนครลอนดอน เป็นต้นว่า City of London Police, City of London School, City of London Magistrates Court, Environmental Services Department, Libraries and Art Galleries Department, Museum of London, Open Spaces Department, และ Planning and Transportation Department
อำนาจหน้าที่ของ the Corporation of London คล้ายคลึงกับอำนาจหน้าที่ของสภาเทศบาลต่าง ๆ (borough councils) แต่มีเหตุผลทางประวัติศาสตร์ที่จะต้องรักษาอำนาจบางอย่างไว้ต่อไป โดยเฉพาะอย่างยิ่ง อำนาจในการควบคุมดูแลหน่วยงานตำรวจของเทศบาลนครลอนดอน (City of London Police) อำนาจในการควบคุมดูแลสุขภาพ รวมทั้งการควบคุมสุขภาพของสัตว์นำเข้าจากต่างประเทศ โปรดดูภาพที่ 3.13 ประกอบ ภาพที่ 3.13 รูปแบบหน่วยการบริหารงานของเทศบาลนครลอนดอน ที่เรียกว่า The Corporation of London ในปี ค.ศ. 2001
3.15 เป็นที่น่าสังเกตว่า อำนาจหน้าที่ของเทศบาลกรุงลอนดอน (the Greater London Authority) ได้คำนึงถึงการทำกิจกรรมหรือการบริหารงานและการควบคุมดูแลที่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกันและเป็นแบบเดียวกัน (uniformity of action) ทั่วพื้นที่ของกรุงลอนดอน (the Greater London area) แต่อำนาจหน้าที่ของสภาเทศบาลนครลอนดอน (the London City Council) หรือ the Court of Common Council และสภาเทศบาลต่าง ๆ (the London Borough Councils) ไม่ได้คำนึงถึงการบริหารงานในภาพรวม (large-scale administration) หรือการควบคุมดูแลที่ต้องเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันหรือเป็นแบบเดียวกัน (unified control) แต่ละสภาเทศบาลในระดับล่างดังกล่าวรับผิดชอบในพื้นที่ของตนเป็นหลัก
3.16 กฎหมายการบริหารท้องถิ่น ปี ค.ศ. 1972 กำหนดให้โครงสร้างของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงและหน่วยงานบริหารท้องถิ่นหรือเทศบาลอื่น ๆ ในระดับล่างของอังกฤษ ประกอบด้วย
3.16.1 ประธานสภาเทศบาล (chairman) หรือ นายกเทศมนตรี (mayor) หรือนายกเทศมนตรีเทศบาลนครลอนดอน (Lord Mayor) จำนวน 1 คน มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม และอยู่ในตำแหน่งวาระละ 1 ปี ยกเว้น นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน (a Mayor of London) ของ the Greater London Authority ซึ่งอยู่ในระดับบน มาจากการเลือกตั้งทางตรง อยู่ในวาระ 4 ปี และมีอำนาจบริหาร
คำว่า ประธานสภาเทศบาล หรือ นายกเทศมนตรี เป็นคำเรียกหัวหน้าฝ่ายบริหารของเทศบาล โดยหน่วยการบริหารท้องถิ่นในระดับ county, district หรือ borough, และ parish ทั้งในพื้นที่มหานครและนอกพื้นที่มหานคร ส่วนใหญ่จะใช้คำว่า ประธานสภาเทศบาล แต่ในระดับ district หรือระดับ borough ที่มีลักษณะของชุมชนเมือง เช่น London Boroughs หรือ Metropolitan Districts จะใช้คำว่า นายกเทศมนตรี สำหรับเทศบาลนครลอนดอน ใช้คำว่า Lord Mayor
3.16.2 รองประธานสภาเทศบาล (vice-chairman) จำนวน 1 คน มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม และอยู่ในวาระ 1 ปี
3.16.3 สมาชิกสภาเทศบาล (Councillors) เป็นคำเรียกสมาชิกสภาเทศบาลทั่วไป (ยกเว้น สมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอนในระดับบน จำนวน 25 คน เรียกว่า London Assembly Members ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของผู้มีสิทธิเลือกตั้งในกรุงลอนดอนในเวลาเดียวกับการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน) สมาชิกสภาเทศบาลในแต่ละหน่วยการบริหารท้องถิ่นหรือหน่วยงานบริหารเมืองหลวงเป็นผู้เลือกประธานสภาเทศบาล หรือนายกเทศมนตรี หรือ Lord Mayor จำนวน 1 คน รวมทั้งเลือกรองประธานสภาเทศบาล จำนวน 1 คน ทุก ๆ 1 ปี สมาชิกสภาเทศบาลดังกล่าวมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน เฉพาะในเขตเทศบาลหรือในท้องถิ่นนั้น ๆ ผู้สมัครต้องเป็นบุคคลที่มีคุณสมบัติที่สำคัญ เช่น เป็นชาวอังกฤษที่มีอายุมากกว่า 21 ปี อาศัยหรือทำงานในท้องถิ่น หรือเคยมีความเชื่อมโยงกับท้องถิ่นนั้น ต้องไม่เป็นข้าราชการที่รับเงินเดือนประจำ ไม่เคยต้องถูกพิพากษาให้ล้มละลาย หรือไม่เป็นผู้ที่กระทำความผิดกฎหมายเลือกตั้งภายใน 5 ปี เป็นต้น สมาชิกสภาเทศบาลมิใช่นักบริหารมืออาชีพที่ทำงานเต็มเวลา แต่เป็นบุคคลที่อาสาสมัครเข้ามาบริหารงานเทศบาลโดยทำงานไม่เต็มเวลา (part-time amateurs) เงินเดือนที่ได้รับมีจำนวนน้อยเพื่อเพียงพอแก่การดำรงชีพ รวมทั้งได้รับค่าใช้จ่ายอื่น ๆ ไม่มาก ผู้ที่ลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาเทศบาลมีวัตถุประสงค์แตกต่างกัน บางคนต้องการเข้ามามีส่วนรวมในการเมืองระดับท้องถิ่น บางคนเห็นว่าการเป็นสมาชิกสภาเทศบาลจะเป็นพื้นฐานสำหรับการก้าวไปสู่การเมืองในระดับชาติต่อไปและบางคนเข้ามาเพื่อต้องการยกระดับฐานะทางสังคมของตนเอง
สำหรับจำนวนของสมาชิกสภาเทศบาลนั้น โดยทั่วไปในระดับ county (ยกเว้น the Greater London Authority) คือในแต่ละ County Council จะมีสมาชิกสภาเทศบาลจำนวนระหว่าง 60-100 คน ส่วนในระดับ district หรือ borough ซึ่งครอบคลุมทั้งเทศบาลนครลอนดอน (City of London) และแต่ละ District Council มีสมาชิกสภาเทศบาลระหว่าง 30-80 คน ทุกวันนี้ ในระดับบน สมาชิกสภาเทศบาลของ the Greater London Authority ซึ่งเรียกว่า London Assembly Members, และในระดับล่างสมาชิกสภาเทศบาลของ the County Council, the London Borough Council รวมทั้ง the Non-Metropolitan District Councils ล้วนมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด (en bloc) พร้อมกันนี้ มีตัวเลขบางส่วนที่ได้จากการ
สุ่มตัวอย่างลักษณะทั่วไปของสมาชิกสภาเทศบาลจำนวน 4,000 คน ในปี ค.ศ.1964 พบว่าสมาชิกสภาเทศบาลร้อยล่ะ 12 เป็นผู้หญิง ในส่วนของสมาชิกสภาเทศบาลที่เป็นชาย มีร้อยล่ะ 20 เกษียณหรือพ้นจากการทำงานแล้ว (retired) มีเพียงร้อยละ 5 เท่านั้นที่มีอายุต่ำกว่า 35 ปี อาชีพส่วนใหญ่ของสมาชิกสภาเทศบาล คือ นายจ้าง ผู้จัดการ นักวิชาชีพ และชาวไร่ชาวนา อายุเฉลี่ยของสมาชิกสภาเทศบาลคือ 55 ปี หลังจากนั้นในปี ค.ศ. 1977 รายงายเอกสารของโรบินสัน(the Robinson Report) ยืนยันว่าลักษณะทั่วไปของสมาชิกสภาเทศบาลส่วนใหญ่ไม่เปลี่ยนแปลงไปมาก โดยเป็นชายวัยกลางคน และเป็นคนชั้นกลางอยู่ในสภาเทศบาลเป็นส่วนใหญ่ แม้ว่าสัดส่วนของสมาชิกสภาเทศบาลที่เป็นหญิงจะเพิ่มขึ้นเล็กน้อยเป็นร้อยล่ะ 17 ก็ตาม สำหรับจำนวนผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งในระดับท้องถิ่นนั้น มีน้อยครั้งที่ผู้ไปใช้สิทธิมีถึงร้อยล่ะ 40 หรือร้อยละ 50 โดยในบางครั้งไปใช้สิทธิต่ำกว่าร้อยล่ะ 30
3.17 กฎหมายได้กำหนดหลักเกณฑ์การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือสมาชิกสภาเทศบาลต่างๆในระดับล่างของอังกฤษ ไว้ดังนี้
3.17.1 การเลือกตั้งกำหนดให้มีขึ้นในวันพฤหัสบดีแรกของเดือนพฤษภาคม
3.17.2 สมาชิกสภาเทศบาลทุกคนที่อยู่ใน the County Councils,สภาเทศบาลลอนดอน(the London City Council),London Borough Councils และ Parish Councils ต้องมาจากการเลือกตั้งทุก 4ปี โดยในทุก 4ปี ต้องจำให้มีการเลือกตั้งทั่วไป(a general election)ขึ้น
3.17.3 แต่เฉพาะ Metropolitan District Councils ต้องจักให้มีการเลือกตั้งทุก 1ปี (ยกเว้นปีที่ซ้ำกับการเลือกตั้งของ County Councils) โดย 1 ใน 3 ของสมาชิกสภาเทศบาลจะต้องหมุนเวียนออกจาตำแหน่งทุก 1 ปี
3.17.4 เฉพาะ Non-Metropolitan District Councils อาจเลือกใช้หลักเกณฑ์ที่กล่าวไว้ในข้อ 3.17.2 คือเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลทั้งนั้นทุกคนทุก 4 ปีหรือเลือกหลักเกฯฑ์ในข้อ 3.17.3 ที่ให้สมาชิกสภาเทศบาลทุกคนมากจากการเลือกตั้งทุก 1 ปี ดังกล่าวก็ได้
3.18 มีข้อสังเกตว่า หน่วยงานบริหารท้องถิ่นอื่นๆ ของอังกฤษทั้งในพื้นที่มหานครและนอกพื้นที่มหานครยกเว้นหน่วยงานบริหารในพื้นที่เมืองหลวง โดยปรกติแล้วระดับบนจะมีอำนาจหน้าที่หรือมีบทบาทหลัก (major functions) ในการบริหารงานมากและมากกว่าระดับล่าง ตัวอย่าง เช่น ระดับบนมีบทบาทในการจัดการการศึกษา การวางแผน การสร้างทางด่วนสายหลัก และการบริการสังคมแก่ประชาชน ส่วนระดับล่างมีบทบาทรอง (minor functions) ในการบริหาร เช่น การจัดที่อยู่อาศัย ตลอดจนการดูแลสุขภาพและสิ่งแวดล้อมของประชาชน แต่ในอดีตหน่วยงานบริหารเมืองหลวงในระดับบนเดิม คือ the Greater London หรือ the Greater London Councils ซึ่งถูกยกเลิกไปในปี ค.ศ. 1985 แล้วนั้น มีอำนาจหน้าที่หรือบทบาทในการบริหารงานน้อยกว่าหน่วยงานในระดับล่าง คือ เทศบาลนครลอนดอน และ London Boroughs หรือสภาเทศบาลนครลอนดอน และ London Borough Councils ต่อมาหลังจากตั้ง the Greater London Authority ในระดับบนซึ่งประกอบด้วยนายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอน (A Major of London) ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงและสภาเทศบาลกรุงลอนดอน (the London Assembly)ซึ่งประกอบด้วยสมาชิกสภาเทศบาลกรุงลอนดอน จำนวน 25 คน ในปี ค.ศ. 2000 แล้ว อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงในระดับบนดังกล่าวมีมากกว่าระดับล่าง
3.19 ลักษณะสำคัญของการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นในอังกฤษ คือ อำนาจหน้าที่ในการบริหารงานเทศบาลไม่ได้อยู่ที่ประธานสภาเทศบาล หรือ นายกเทศมนตรี หรือ Lord Mayor (ยกเว้น นายกเทศมนตรีเทศบาลกรุงลอนดอนซึ่งมากจากการเลือกตั้งโดยตรงและมีอำนาจบริหาร) แต่สมาชิกสภาเทศบาลหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น ซึ่งได้รับเลือกตั้งมาจากประชาชนโดยตรงเป็นผู้ที่มีและใช้อำนาจบริหารเทศบาลหรือท้องถิ่นโดยตรง และใช้ควบคู่ไปกับอำนาจนิติบัญญัติของเทศบาลหรือท้องถิ่นด้วย พร้อมกันนั้น เพื่อให้การบริหารงานเทศบาลมีประสิทธิภาพ สภาเทศบาลจึงแต่งตั้งคณะกรรมการชุดต่างๆ (committees) ที่ประกอบด้วยสมาชิกสภาเทศบาล และบุคคลภายนอกบางส่วนที่เป็นผู้ชำนาญหรือผู้เชี่ยวชาญสาขาต่างๆ เพื่อมาทำหน้าที่ควบคุมดูแลเทศบาล ซึ่งตามปรกติแล้ว สมาชิกสภาเทศบาลคนหนึ่งๆ จะเข้าไปตำแหน่งและปฏิบัติงานอยู่ในคณะกรรมการมากกว่าหนึ่งชุด ส่วนบุคคลภายนอกที่เข้ามาดำรงตำแหน่งเป็นคณะกรรมการในชุดต่างๆนั้นจะดำรงตำแหน่งในคณะกรรมการได้ทุกชุด ยกเว้นคณะกรรมการการเงิน (the Finance Committee) อย่างไรก็ดีแม้สมาชิกสภาเทศบาลดังกล่าวจะมีอำนาจในการบริหารงานเทศบาล แต่อำนาจที่แท้จริงและมากที่สุดรวมอยู่ที่หัวหน้ากลุ่มการเมืองที่คุมเสียงส่วนมาก และอำนาจบางส่วนอยู่ที่ประธานคณะกรรมการชุดสามัย ๆ (the chairmen of the key committees) ดังกล่าวเช่น คณะกรรมการการศึกษา คณะกรรมการการเงิน คณะกรรมการที่อยู่อาศัย และคณะกรรมการบริการสังคม เป็นต้น ในสภาเทศบาลส่วนใหญ่จะมีคณะกรรมการนโยบายและทรัพยากร (a Policy and Resources Committee) หรือที่เรียกคล้ายกันจำนวน 1 ชุด คณะกรรมการชุดนี้จะมีประธานคณะกรรมการชุดสามัญ ๆ รวมอยู่ด้วย บทบาทหน้าที่คณะกรรมการชุดนี้อาจเปรียบได้กับคณะรัฐมนตรี (cabinet) ของหน่วยงานการบริหารท้องถิ่น โปรดดูที่ภาพที่ 3.14
ภาพที่ 3.14 ความสัมพันธ์ของเทศบาลกรุงลอนดอนในระดับบน กับสภาเทศบาลในระดับล่าง
3.20 เนื่องมาจากสมาชิกสภาเทศบาลมิใช่นักบริหารมืออาชีพที่บริหารงานเต็มเวลาดังกล่าวแล้ว สมาชิกสภาเทศบาลจึงมีอำนาจแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่เทศบาล(local authority officials หรือ officials) ซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญเพื่อมาปฏิบัติงานประจำ (Day-to-day work) ได้ด้วย เช่น แต่งตั้งเจ้าหน้าที่ให้ดำรงตำแหน่ง Chief Executive, Treasurer, Librarians, และ Architects เป็นต้น เจ้าหน้าที่ดังกล่าวนี้มีบทบาทเป็นผู้ช่วยสมาชิกสภาเทศบาลทำนองเดียวกับที่ข้าราชการประจำเป็นผู้ช่วยรัฐมนตรี เจ้าหน้าที่เทศบาลต้องวางตัวเป็นกลางทางการเมืองและเป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายของสภาเทศบาลซึ่งสมาชกสภาเทศบาลเป็นผู้กำหนดแต่อย่างไรก็ตาม ด้วยเหตุที่เจ้าหน้าที่เทศบาลที่ดำรงตำแหน่งสำคัญเป็นผู้เชี่ยวชาญที่มีความรู้และประสบการณ์ในสาขาวิชาชีพของตน เช่น Chief Education Officers ส่วนใหญ่เคยเป็นครู อาจารย์มาก่อน หรือ Director of Social Services ส่วนใหญ่เคยเป็นนักสังคมสงเคราะห์มาก่อน หรือ Chief Planners ส่วนใหญ่เคยเป็นนักวางแผน นักสำรวจ หรือสถาปนิกมาก่อน เหล่านี้ในบางครั้งได้ก่อให้เกิดความขัดแย้งกับสมาชิกสภาเทศบาลซึ่งมาจากการเลือกตั้งและมิใช่บุคคลที่มีอาชีพเป็นนักบริหาร หรือเป็นผู้ที่มีความรู้และประสบการณ์ในสาขาวิชาชีพต่างๆ เหมือนกับเจ้าหน้าที่เทศบาลดังกล่าว เป็นที่น่าสังเกตว่า กฎหมายการบริหารท้องถิ่น ค.ศ. 1972 ได้เปิดโอกาสให้หน่วยงานบริหารเมืองหลวงมอบอำนาจหน้าที่ให้กับคณะกรรมการ คณะอนุกรรมการ (Subcommittees) และเจ้าหน้าที่เทศบาลเพิ่มมากขึ้น
3.21 หากเชื่อว่า เจ้าหน้าที่เทศบาลเป็นตัวแทนของข้าราชการประจำได้ฉันใด สมาชิกสภาเทศบาลก็เป็นตัวแทนของพรรคการเมืองที่ตนเองสังกัดได้ฉันนั้น ที่กล่าวเช่นนี้เพราะโดยทั่วไปแล้ว ผู้สมัครสมาชิกสภาเทศบาลที่ได้เข้าไปบริหารงานในหน่วยงานบริหารเมืองหลวงและหน่วยการบริหารท้องถิ่นจะได้รับการสนับสนุนจากพรรคการเมือง เช่น พรรคแรงงาน (Labor Party) พรรคอนุรักษ์นิยม (Conservative party) และพรรคเสรีนิยม (Liberal Party) เมื่อผู้สมัครที่พรรคการเมืองสนับสนุนได้รับเลือกตั้ง พรรคการเมืองที่สนับสนุนก็จะเข้าไปมีส่วนในการควบคุมดูแลหน่วยงานบริหารเมืองหลวงและหน่วยการบริหารท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งสภาเทศบาลและคณะกรรมการชุดต่างๆ ที่สภาเทศบาลจัดตั้งขึ้น การมีส่วนควบคุมดูแลของพรรคการเมืองส่วนใหญ่จะผ่านทางผู้สมัครที่พรรคการเมืองสนับสนุนและได้รับเลือกตั้งนั้นโดยสมาชิกสภาเทศบาลแต่ละคนจะเป็นตัวแทนหรือเป็นปากเสียงให้กับพรรคการเมืองที่ตนเองสังกัด นอกเหนือจากที่กล่าวมาแล้ว ในเทศบาลบางแห่งพรรคการเมืองที่สนับสนุนได้เข้าไปมีส่วนในการแต่งตั้งประธานสภาเทศบาล หรือนายกเทศมนตรี หรือ Lord Mayer รวมทั้งรองประธานสภาเทศบาลด้วย ดังนั้น การแข่งขันของพรรคการเมืองเพื่อช่วยเหลือผู้สมัครที่สังกัดจึงมีมาก โดยเฉพาะในเทศบาลกรุงลอนดอน กระนั้นก็ตาม พรรคการเมืองก็มีส่วนช่วยสนับสนุนการเมืองในระดับท้องถิ่นด้วย เช่น ช่วยให้ประชาชนตื่นตัวทางการเมือง เป็นตัวเชื่อมระหว่างผู้สมัครกับประชาชน ประสานผลประโยชน์ระหว่างรัฐบาลระดับท้องถิ่นกับรัฐบาลระดับชาติ พร้อมกับช่วยให้การบริหารของรัฐบาลในท้องถิ่นเป็นระบบมากขึ้นด้วย อย่างไรก็ตาม มีผู้สมัครอิสระบางส่วน (Independents) ที่ไม่สังกัดพรรคการเมืองและได้รับเลือกตั้งเข้ามาด้วย
3.22 อำนาจหน้าที่ส่วนใหญ่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นส่วนใหญ่ได้กำหนดไว้ในกฎหมายการบริหารท้องถิ่นปี ค.ศ. 1972 แต่กฎหมายนี้มิได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารท้องถิ่นในพื้นที่เมืองหลวง (Capital Area) ไว้ด้วย เป็นที่เข้าใจกันว่า อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารในพื้นที่เมืองหลวงเหมือนกับอำนาจาหน้าที่ของหน่วยการบริหารในพื้นที่มหานคร (Metropolitan area) เป็นส่วนใหญ่ อนึ่ง อำนาจหน้าที่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นซึ่งรวมทั้งหน่วยงานบริหารเมืองหลวงที่กฎหมายกำหนดไว้นั้นเป็นแต่เพียงขอบเขตหรือแนวทางให้กับหน่วยการบริหารท้องถิ่นเท่านั้น มิได้หมายความว่า หน่วยการบริหารท้องถิ่นทุกหน่วยจะต้องดำเนินการตามที่ที่กฎหมายกำหนดระบุไว้ทุกประการ อาจไม่ดำเนินการตมอำนาจหน้าที่บางประการก็ได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับความต้องการและประสบการณ์ซึ่งแตกต่างกันของแต่ละท้องถิ่นด้วย
สำหรับอำนาจหน้าที่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นในพื้นที่มหานคร (Metropolitan area) มีดังนี้
3.22.1 Counties หรือ Metropolitan Counties มีอำนาจหน้าที่หรือความรับผิดชอบหลักครอบคลุมในเรื่องอำนาจาหน้าที่ สภาเทศบาลกรุงลอนดอน มีอำนาจาหน้าที่สำคัญคือ การวางแผนและให้บริการหลัก (Central and Strategic Services) ซึ่งรวมทั้งอำนาจหน้าที่ต่อไปนี้ด้วย
1) การวางแผนรวม (Large-Scale Planning)
2) การสร้างถนนและการจราจร (Roads and Traffic)
3) การให้บริหารดับเพลิง (Fire Service)
4) การจัดการเกี่ยวกับของเสีย (Waste Disposal)
5) การควบคุมกิจการตำรวจ (Police) ปลายคริสต์ศตวรรษที่ 18 องค์กรที่ควบคุมการปฏิบัติงานตำรวจยังไม่เป็นระบบ ในแต่ละ Parish มีเจ้าหน้าที่ตำรวจของตนเองซึ่งได้รับการแต่งตั้งและควบคุมโดยผู้พิพากษา ซึ่งเรียกว่า Justice of the Peace ของท้องถิ่นนั้น บางท้องถิ่นมีการแต่งตั้งผู้มีความรู้ความสามารถเพื่อดูแลความสงบเรียบร้อยในท้องถิ่นของตน แต่ส่วนใหญ่จะให้ผู้อาวุโสในท้องถิ่นเป็นผู้ควบคุมดูแล จนกระทั้งปี ค.ศ. 1829 ได้มีการเสนอร่างกฎหมายจัดตั้งกองกำลังตำรวจมหานคร (Metropolitan Police Force) ขึ้นเพื่อให้มีอำนาจหน้าที่ดูแลระเบียบวินัยและเงินเดือนของเจ้าพนักงานตำรวจของตนเองมาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1839 และอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของรับมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (Home Secretary) ต่อมาพระราชบัญญัติที่เรียกว่า The Municipal Corporation Act 1835 บัญญัติให้มีการจัดตั้งกองกำลังตำรวจซึ่งมีเงินเดือนประจำขึ้นในเขต Borough ซึ่งอยู่ภายใต้การควบคุมของคณะกรรมาธิการชุดที่เรียกว่า Watch Committee ของสภา (Borough Council) นั้นๆจากนั้นในปี ค.ศ. 1856 ได้จัดตั้งกองกำลังที่มีลักษณะเดียวกันใน County ให้อยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของผู้พิพากษา ซึ่งเรียกว่า Justice of County และในปี ค.ศ. 1888 อำนาจการควบคุมดูแลตำรวจดังกล่าวได้ตกมาอยู่กับคณะอนุกรรมาธิการชุดที่เรียกว่า Standing Joint Committee ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนจากศาล วอร์เตอร์ เซสชัน (Quarter Session) และผู้แทนจาก County Council ทุกวันนี้ใน Borough และ County จะมีกองกำลังตำรวจของตนเอง คณะกรรมาธิการประกอบด้วยสมาชิกของ County Council จำนวน 2 ใน 3 และอีก 1 ใน 3 ได้แก่ ผู้พิพากษา (Magistrate) ซึ่งแต่งตั้งโดยศาลควอร์เตอร์ เซสชัน หรือมาจาก Magistrate ใน Borough แล้วแต่กรณี รัฐมานตรีว่าการกะทวงมหาดไทยไม่มีอำนาจควบคุมกองกำลังตำรวจใน Bough หรือCounty โดยตรงเหมือนอย่างตำรวจมหานครหรือในเทศบาลลอนดอน แต่มีอำนาจให้การอนุมัติเงินช่วยเหลือ ซึ่งกึ่งหนึ่งต้องอาศัยจากงบประมาณของรัฐบาลกลาง เงินช่วยเหลือดังกล่าวอาจถูกตัดหาก Borough หรือ County ใดไม่สามารถปรับปรุงกองกำลังตำรวจให้มีมาตรฐานตามที่กระทรวงมหาดไทยต้องการ นอกจากนี้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยยังมีอำนาจออกกฎและระเบียบเกี่ยวกับเงินเดือนและการให้บริการประชาชนให้เป็นระเบียบเดียวกันด้วย
3.22.2 Districts หรือ Metropolitan Districts มีอำนาจหน้าที่หรือความรับผิดชอบหลักครอบคลุมในเรื่อง
1) การจัดการการศึกษา (Education)
2) การให้บริการห้องสมุด (Libraries)
3) พิพิธภัณฑ์และห้องแสดงศิลปะ (Museums & Art Galleries)
4) การจัดหางานให้แก่คนหนุ่มสาว (Youth Employment)
5) สวัสดิการแก่คนสูงอายุ (Old People’s Welfare)
6) การให้บริการด้านสังคม (Social Services)
7) การคุ้มครองผู้บริโภค (Consumer Protection)
8) การควบคุมมลพิษ (Pollution Control)
9) การวางแผนงาน (Planning Applications)
10) ที่อยู่อาศัย (Housing)
11) การจัดเก็บขยะ (Refuse Collection)
12) พิพิธภัณฑ์ท้องถิ่น (Local Museums)
13) การสัดสวนสาธารณะ การจัดการด้านกีฬา และการจัดสิ่งอำนวยความสะดวก (Parks, Sports & Leisure Facilities)
3.22.3 Parishes ในพื้นที่มหานคร มีอำนาจหน้าที่หลักในเรื่อง
1) ห้องประชุมของท้องถิ่น (Parish Halls)
2) ที่พักคนโดยสารรถประจำทาง (Bus Shelters)
3) สนามพักผ่อนหย่อนใจ (Playing Fields)
4) ทางเดิน (Footbaths)
5) การกำหนดเขต (Allotments)
3.23 กฎหมายการบริหารท้องถิ่นปี ค.ศ. 1972 ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นนอกพื้นที่มหานคร (Non-Metropolitan Areas) ไว้ดังนี้
3.23.1 Counties หรือ Non-Metropolitan Countiesมีอำนาจหน้าที่หรือความรับผิดชอบหลัก (Principal Responsibilities) ครอบคลุมในเรื่อง
1) การจัดการการศึกษา (Education)
2) การให้บริการด้านสังคมต่างๆ (The Personnel Social Services)
3) การให้บริการห้องสมุด (Libraries)
4) พิพิธภัณฑ์และห้องแสดงศิลปะ (Museums & Art Galleries)
5) การวางแผนโครงสร้างและการก่อสร้าง (Structure Plans)
6) ทางหลวงและที่จอดรถ (Highways and Par kings)
7) อุทยานแห่งชาติ (National Park)
8) การบริหารจัดการเรื่องขยะ (Refuse Disposal)
9) ควบคุมแร่และการย่อยหิน (Mineral and Gravel Extraction Control)
10) กิจการตำรวจ (Police)
11) การให้บริการดับเพลิงและกู้ภัย (Fire and Rescue Services)
12) การักษาความสงบเรียบร้อยฝ่ายพลเรือ (Civil Defenses)
13) การทำไร่และการดูแลผู้ถือครองที่ดินรายย่อย (County Farms and Small Holdings)
14) การให้บริการเรื่องชั่ง ตวง วัด และการคุ้มครองผู้บริโภค (Weights and Measures and Protection Services)
15) พลังงานสำหรับที่อยู่อาศัย เฉพาะส่วนที่หน่วยการบริหารท้องถิ่นอื่นไม่ได้ทำ (Residual Housing powers)
นอกจากที่กล่าวมานี้แล้ว ยังมีอำนาจหน้าที่รอง (Associated Involvement) โดยช่วยเหลือสนับสนุนและให้บริการต่างๆ ซึ่งครอบคลุมในเรื่อง
1)การพิจารณาคดีของศาล (Magistrates Courts)
2) การดำเนินงานของเจ้าหน้าที่สอบสวน (Coroners)
3) การคุมประพฤติ (Probation)
4) ค่าธรรมเนียมจากการใช้บริหารของเจ้าหน้าที่ และการให้บริการจดทะเบียนการเกิด การแต่งงาน และการตาย (The rent officer and registration services)
3.23.2 Districts หรือ Non-Metropolitan Districts มีอำนาจหน้าที่หลักครอบคลุมในเรื่อง
1)ที่อยู่อาศัย (Housing)
2)การให้บริการด้านสาธารณสุขสิ่งแวดล้อม (Environmental Health Services)
3)การจัดเก็บขยะ (Refuse Collection)
4) ควบคุมการวางแผนและพัฒนาในพื้นที่ (Local Plans and Development Control)
5) การออกใบอนุญาตและการจดทะเบียนต่างๆ (A variety of licensing and Registration Functions)
6) ตลาด (markets)
7)ค่าธรรมเนียม (land charges)
8)อุทยานหรือสวนธรรมชาติ (park)
9) สิ่งที่อำนวยความสะดวกทั่วไปในสถานพักผ่อนหย่อนใจ(recreation and leisure facilities generally)
10)พิพิธภัณฑ์และห้องแสดงศิลปะ(museums and art galleries)โดยร่วมมือกับ Counties
11)ที่จดรถ(car parks)
12)การกำหนดเขต(allotments)
13)ฌาปนกิจสถานและที่ฝั่งศพ(crematoria and cemeteries)
3.23.3 Parishes นอกพื้นที่มหานคร มีอำนาจหน้าที่หลักในเรื่อง
1)แสงสว่าง(lighting)
2)การกำหนดเขต (allotments)
3)การกำหนดพื้นที่สำหรับสร้างสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ(open spaces and recreation grounds)
4)หอนาฬิกาสาธารณะ(public clocks)
5)สถานที่จอดรถ(car parks)
จะเห็นได้ว่า อำนาจหน้าที่ของหน่วยการบริการท้องถิ่นของอังกฤษในแต่ละระดับเขียนไว้ไม่ซ้ำกัน สังเกตได้จากการใช้ศัพท์ที่เขียนไม่เหมือนกัน เช่น refuse disposal ในระดับ Non-Metropolitan Counties แตกต่างจากrefuse collection ในระดับ Non-Metropolitan Districts และnational park ใน Non-Metropolitan Counties แตกต่างจาก park ในระดับ Non-Metropolitan Districts เป็นต้น ยกเว้น car park, allotments ในระดับ Non-Metropolitan Districts กับ Parishes ที่เขียนหรือใช้ศัพท์เหมือนกัน ส่วน museums and art galleries ในระดับ Non-Metropolitan Counties และ Non-Metropolitan Districts แม้เขียนเหมือนกัน แต่ก็ได้ระบุไว้ด้วยว่าให้แต่ระดับร่วมมือกัน
3.24 กล่าวได้ว่า อังกฤษมีการเมืองและการบริหารที่รวมอำนาจพอสมควรทั้งนี้เพราะอังกฤษเป็นรัฐเดี่ยวที่ยึดรูปแบบการบริหารงานจากบนลงล่าง(top down) เห็นได้ชัดเจนในสมัยของนายกรัฐมนตรี นางมากาเร็ท แธ็ทเชอร์ อีกทั้งตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมาหน่วยการบริหารท้องถิ่นมีแนวโน้มที่สูญเสียอำนาจให้กับหน่วยงานของรัฐบาลในส่วนกลางมากกว่าได้รับอำนาจจากรัฐบาลในส่วนกลางเพิ่มมากขึ้น กล่าวอีกอย่างหนึ่งก็คือ อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารท้องถิ่นมีแนวโน้มลดลง นับตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา เห็นตัวอย่างได้จากในปี ค.ศ. 1948หน่วยงานบริหารท้องถิ่นต้องสูญเสียการควบคุมดูแลโรงพยาบาลในท้องถิ่น และในปี ค.ศ. 1948 ต้องสูญเสียการควบคุมดูแลในเรื่องการให้การบริการด้านสุขภาพแก่ประชาชน ตลอกจนการให้บริการประปาสาธารณะ
3.25 หากหน่วยการบริหารท้องถิ่น(local authority) หรือเทศบาลหนึ่งไปทำกิจกรรมในอีกเทศบาลหนึ่งเทศบาลทั้ง 2 จะทำหารตั้งคระกรรมการร่วม(Joint Committee) เพื่อรับผิดชอบร่วมกัน
3.26 อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงของอังกฤษมีกว้างขวางมากพอสมควร อำนาจหน้าที่ดังกล่าวรับมาจากกฎหมายต่างๆที่สำคัญคือ
3.26.1 Permissive Acts หมายถึง กฎหมายที่ให้อำนาจแก่หน่วยงานบริหารเมืองหลวงไว้โดยตรง
3.26.2 Private Acts หมายถึง กฎหมายที่ส่งเสริมผลประโยชน์ของประชาชนหรือกลุ่มคนในท้องถิ่นบาง เช่น กฎหมายที่เปิดโอกาสให้กลุ่มคนในท้องถิ่นรวมตัวกันสร้างทางรถไฟ ท่าเรือ ประปา ไฟฟ้า การระบายน้ำและการบำบัดน้ำเสีย เป็นต้น
3.26.3 Provisional Orders หมายถึง กฎหมายหรือคำสั่งที่ได้รับมาจากคณะกรรมการบริหารท้องถิ่น (the Local Government Board)
บรรณานุกรม
1.ภาษาไทย
กรุงเทพมหานคร.จากเทศบาลสู่กรุงเทพมหานคร.กรุงเทพมหานคร:โรงพิมพ์ชวนพิมพ์,2542.
กิตติ ประทุมแก้ว.การปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย.พระนคร: โรงพิมพ์อักษรสัมพันธ์,2512.
กฤช เพิ่มทันจิตต์ และคณะ.การประชมเชิงปฏิบัติการเรื่อง การเสริมสร้างศักยภาพและประสิทธิภาพใน การอำนวยบริการของเทศบาล.กรุงเทพมหานคร:ศูนย์ศึกษาชุมชนเมือง คณะรัฐประศาสน ศาสตร์สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์,2531.
กฤช เพิ่มทันจิตต์ และ ปกรณ์ ปรียากร.รายงานผลการวิจัย การแสวงหารูปแบบที่เหมาะสมสำหรับการ ปกครองเทศบาลไทย:ศูนย์ศึกษาชุมชนเมือง คระรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริ หารศาสตร์, 2530.
ชะลอ ธรรมศิริ.ระเบียบการบริหารราชการส่วนจังหวัด.กรุงเทพมหานคร:วิทยานิพนธ์ปริญญาโททาง รัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. 2512.
ชูวงศ์ ฉายะบุตร.การปกครองท้องถิ่นไทย. พิมพ์ครั้งที่ 2,กรุงเทพมหานคร:บริษัท พิฆเณศพริ้นท์ติ้ง.เซ็น เตอร์ จำกัด. 2539.
ชูศักดิ์ เที่ยงธรรม.การบริหารการปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ.กรุงเทพมหานคร: คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.2520.
ดำรง ลัทธพัฒน์. ทฤษีและแนวความคิดในการพัฒนาประเทศ.พระนคร:โรงพิมพ์ชุมชนสหกรณ์แห่ง ประเทศไทย.2508.
บุญรงค์ นิลวงศ์ . การปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ.กรุงเทพมหานคร:เจริญวิทย์การพิมพ์,2522.
ประยูร กาญจนดุล.กฎหมายปกครอง.พระนคร:โรงพิมพ์มหาลัยธรรมศาสตร์,2491.
ประหยัด หงส์ทองคำ. การพัฒนาทางการเมืองโดยกระบวนการปกครองท้องถิ่น.กรุงทพมหานคร:นำ อักษร การพิมพ์.2519.
วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. ผู้ว่าราชการจังหวัดไทย:วิเคราะห์เปรียบเทียบกับผู้ว่าราชการจังหวัดของ สหรัฐอเมริกาฝรั่งเศส และญี่ปุ่น. กรุงเทพมหานคร:สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,2541.
วิรัช วิรัชนิภาวรรณ.วิเคราะห์เปรียบเทียบรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พุทะศักราช 2540 กับ รัฐธรรมนูญฉบับสำคัญ.กรุงเทพมหานคร:สำนักพิมพ์นิติธรรม,2542.
สมพงศ์ เกษมสิน. การบริหาร.พิมพ์ครั้งที่ 3,กรุงเทพมหานคร:ห้างหุ้นส่วนจำกัดเกษมวรรณ,2514.
สะอาด ปายะนันท์. การปกครองท้องถิ่นในประเทศต่างๆ.กรุงเทพมหานคร: อ.ส. การพิมพ์,2527.
อมร รักษาสัตย์ และ ขัตติยา กรรณสูต.ทฤษฎีและแนวความคิดในการพัฒนาประเทศ.พระนคร:โรงพิมพ์ ชุมชนสหกรณ์แห่งประเทศไทย,2508.
2.ภาษาอังกฤษ
Anthony H. The British System of Government. Ninth Edition, London: Routledge, 1993.
Dennis Kavangh. Britis Politics: Continuities and Change.New York: Oxford University Press,1985.
Encyclopaedia of Socience Vol.X, NewYork: The Macmillan Co., 1953.
F.N.Forman.Mastering British Politics.Great Britain:MacMillan Education Ltd, 1985.
J.Harvey and L. Bather.The British Constitution and Politics.Fifth Edition, Hong Kong: Macmillan Education Ltd., 1986.
John A.R. Marriott. English Political Institutions: An Introductory Study Westport, Connecticut: Greenwood Press. Publishers, 1975.
3 WEBSITE
www.london.gov.uk./special.htm
www.london.gov.uk./special.htm
www. encarta.msn.co.
www.london.gov.uk/mayor/planning_decisions/index.htm
www.encarta.msn.com
www.london.gov.uk/gla/new_building/index.htm
www.london.gov.uk/assmbly/assembly_about.htm
www.london.gov.uk/index.htm
www.london.gov.uk/assembly/assemblr_about.htm
www.london.gov.uk/assembly/assemblr_about.htm
www.cityoflondon.gov.uk/media_centre/files/171_01.htm
www.cityoflondon.gov.uk/business_city/lordmayor/domistic.htm
www.cityoflondon.gov.uk/committees/member/member
www.cityoflondon.gov.uk/about_us/governing/governing.htm
www.cityoflondon.gov.uk/committees/member/member
www.encarta.msn.co.uk/find/Concise
www.cityoflondon.gov.uk/committees/index.htm
www.cityoflondon.gov.uk/about_us/index.htm
การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่น
ในเบื้องแรก ควรพิจารณาศึกษาภาพรวมของประเทศญี่ปุ่นในเรื่องสภาพทั่วไป ความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ด้านการเมืองและการบริหารของประเทศ รัฐธรรมนูญ ตลอดจนการสร้างชาติของญี่ปุ่นพอสมควร จากนั้นจึงพิจารณาศึกษาถึงการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นต่อไป
ญี่ปุ่น หรือ นิปปอน (Nippon) มีพื้นที่ 377,819 ตารางกิโลเมตร หรือ 145,882 ตารางไมล์ เป็นประเทศที่มีพื้นที่ขนาดกลางเช่นเดียวกับฝรั่งเศส หรือสหราชอาณาจักร (Great Britain) โดยมีขนาดใหญ่กว่าสหราชอาณาจักรเล็กน้อย หรือมีขนาดเล็กกว่าสหรัฐอเมริกา 25 เท่า ญี่ปุ่นประกอบด้วยเกาะใหญ่ 4 เกาะ เรียงตามขนาดใหญ่เล็ก อันได้แก่ เกาะฮอนชู (Honshu) ฮอกไกโด (Hokkaido) กิวชู (Kyushu) และชิโกกุ (Shikoku) รวมทั้งเกาะต่างๆ อีกประมาณ 3,900 เกาะ
ในปี ค.ศ. 1999 ญี่ปุ่นมีประชากร 126,182,077 คน ก่อนหน้านั้นในเดือนตุลาคม ค.ศ. 1995 มีประชากร 125.62 ล้านคน มากเป็นลำดับที่ 7 ของโลก รองจากสาธารณรัฐประชาชนจีน อินเดีย สหรัฐอเมริกา อินโดนีเซีย บราซิล และรัสเซีย ตามลำดับ
ญี่ปุ่นเป็นประเทศในเอเชียที่มีการบริหารประเทศภายใต้ระบอบประชาธิปไตยซึ่งมีพระมหากษัตริย์หรือจักรพรรดิเป็นประมุขของประเทศเช่นเดียวกับไทย ญี่ปุ่นนอกจากมีประชาธิปไตยที่มั่นคงแล้ว ยังมีการพัฒนาทางด้านเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมที่เข้มแข็งและเจริญก้าวหน้ามาก กล่าวได้ว่า รัฐบาลในท้องถิ่นหรือการบริหารท้องถิ่น (local government) ของญี่ปุ่นซึ่งครอบคลุมการบริหารระดับจังหวัด (รวมการบริหารเมืองหลวงอยู่ด้วย) และการบริหารระดับเทศบาลมีบทบาทสำคัญในการยกมาตรฐานความเป็นอยู่และสวัสดิการสังคมของชาติทั้งในอดีต ปัจจุบัน และจะยังคงมีบทบาทสำคัญต่อไปอีกในอนาคต
ความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ด้านการเมืองการบริหารของญี่ปุ่น
ระบบขุนนางหรือยุคศักดินาของญี่ปุ่น (Japans feudal era) สิ้นสุดลงเมื่อเข้าสู่สมัยเมจิ (Meiji Restoration) ในปี ค.ศ. 1868 นับแต่นั้นมาพระจักรพรรดิพระองค์ใหม่ขึ้นครองราชย์สมบัติและยุคสมัยใหม่ได้เริ่มต้น แม้จะมีคำกล่าวยกย่องระบอบประชาธิปไตย แต่ญี่ปุ่นในสมัยเมจิก็ยังคงมีการบริหารประเทศแบบคณาธิปไตย (oligarchy) โดยกลุ่มบุคคลซึ่งเป็นรัฐบุรุษที่มีอาวุโส และมีอำนาจบริหารประเทศ พระจักรพรรดิมีบทบาทเพียงเป็นสัญลักษณ์ของประเทศได้รับการยกย่องนับถือว่าทรงสืบเชื้อสายมากจากพระเจ้า ได้มีส่วนช่วยให้ประเทศเป็นเอกภาพ
ในสมัยเมจิการบริหารภายในของญี่ปุ่นได้เจริญก้าวหน้าอย่างมาก เพื่อนำไปสู่ความทันสมัยเช่นเดียวกับประเทศทางตะวันตก การพัฒนาด้านเศรษฐกิจซึ่งรวมทั้งอุตสาหกรรมหนักได้รับการปกป้อง สนับสนุน และอุดหนุนด้านการเงินโดยชนชั้นสูงหัวทันสมัยอย่างจริงจังและรวดเร็ว มีเพียงอุตสาหกรรมพื้นฐานเท่านั้นที่รัฐดำเนินการเอง ผลปรากฏว่าภายใน 2-3 ทศวรรษ ผู้นำในสมัยเมจิได้ยกเลิกสถาบันของระบบศักดินาหรือระบบขุนนาง พร้อมกับบัญญัติกฎหมายให้ยอมรับสิทธิในที่ดินและทรัพย์สินส่วนบุคคล เริ่มนำระบบกฎหมายตามแบบประเทศทางตะวันตกมาใช้ จัดให้มีการศึกษาภาคบังคับ จัดตั้งหน่วยงานของรัฐให้ทันสมัยทั้งในส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น ตลอดจนยกเลิกกฎหมายที่แบ่งแยกชนชั้นในสังคม หลังสงครามโลกครั้งที่หนึ่ง และการจากไปของผู้นำในสมัยเมจิ ญี่ปุ่นได้เข้าสู่ยุคของการพัฒนาทางด้านการเมือง ลัทธิชาตินิยมได้รับการปลูกฝังในโรงเรียนเพื่อให้กลายเป็นความเชื่อทางศาสนา แนวคิกการปฏิรูปเพื่อนำไปสู่การบริหารภายใต้ระบอบประชาธิปไตยได้เกิดขึ้นบ้าง แต่ก็ถูกต่อต้านโดยกระแสของผู้เลื่อมใสลัทธิชาตินิยมและสนับสนุนทหารที่กล่าวหาว่านักการเมืองทำให้ญี่ปุ่นตกอยู่ในฐานะที่เสียเปรียบต่างชาติ พร้อมกับประกาศว่าการมีกำลังทหารที่เข้มแข็งเท่านั้นจะทำให้ญี่ปุ่นได้เปรียบและเป็นประเทศผู้นำของโลก ต่อมาหลังจากแนวคิดการปฏิรูปเพื่อนำไปสู่การบริหารภายใต้ระบอบประชาธิปไตยดังกล่าวได้ถูกกำจัดลงในปี ค.ศ. 1930 สมัยฮิตเลอร์ (Hitler) ได้สะท้อนให้เห็นข้อเท็จจริงที่ว่า ญี่ปุ่นไม่เคยได้รับแนวคิดที่แท้จริงของการบริหารภายใต้ระบอบประชาธิปไตยโดยรัฐธรรมนูญ ประชาชนญี่ปุ่นมีความเชื่อว่าอำนาจอธิปไตยอยู่ที่พระจักรพรรดิ ไม่ได้อยู่ที่ประชาชน ดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่าก่อนปี ค.ศ. 1949 หรือก่อนที่สงครามโลกครั้งที่สองสิ้นสุดลง ญี่ปุ่นไม่มีประสบการณ์ของการบริหารภายใต้ระบอบประชาธิปไตยอย่างแท้จริง ญี่ปุ่นมีเพียงรูปแบบบางส่วน (Some of the form) ของประชาธิปไตย โดยมีเนื้อหาสาระที่แท้จริงของประชาธิปไตยน้อยมาก (very little of the substance of democracy)
หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ญี่ปุ่นเป็นฝ่ายพ่ายแพ้สงคราม และถูกฝ่ายสัมพันธมิตรโดยเฉพาะอย่างยิ่งสหรัฐอเมริกายึดครอง ญี่ปุ่นได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญในปี ค.ศ. 1946 จักรพรรดิ ฮิโรติโต (Hirohito) ทรงลงพระปรมาภิไธย และมีผลใช้บังคับในเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 1947 เรียกว่า รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น ส่งผลให้อำนาจอธิปไตยที่ประชาชนญี่ปุ่นมิใช่อยู่ที่พระจักรพรรดิอีกต่อไป เห็นได้ชัดเจนในคำปรารภของรัฐธรรมนูญที่ว่า
“ประชาชนชาวญี่ปุ่นโดยการดำเนินการผ่านผู้แทนในรัฐสภาที่ได้รับเลือกตั้งโดยชอบธรรม ได้ตกลงใจแล้วว่าจะรักษาไว้ซึ่งผลแห่งความร่วมมือกับประชาชาติทั้งหลายและความสมบูรณ์พูนสุขอันเป็นผลมาจากเสรีภาพตลอดทั่วอาณาเขตประเทศของเราเพื่อเราและลูกหลานของเรา และจะมิให้เกิดความหายนะของสงครามซึ่งเกิดจากการกระทำของรัฐบาลอีก ขอประกาศ ณ ที่นี้ว่า อำนาจอธิปไตยอยู่ที่ประชาชน และขอประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ โดยพื้นฐานแล้วการปกครองประเทศเป็นสิ่งที่เกิดจากความไว้วางใจอย่างแท้จริงของประชาชน โดยอำนาจนั้นมาจากประชาชน การใช้อำนาจกระทำโดยผู้แทนของประชาชน และประชาชนเป็นผู้ได้รับผลประโยชน์นั้น นี้คือหลักสากลของมนุษยชาติ และรัฐธรรมนูญนี้ตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักดังกล่าว เราจะขจัดซึ่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และคำสั่ง ตลอดจนกฤษฎีกาใดๆ ที่ขัดต่อหลักการนี้...”
ในช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 นั้น ญี่ปุ่นได้รับอิทธิพลทางด้านกฎหมาย การเมือง และการบริหารจากเยอรมัน (German) และยังอยู่ฝ่ายเดียวกัน คือ ฝ่ายอักษะ โดยทำสงครามกับฝ่ายสัมพันธมิตร แต่หลังจากญี่ปุ่นพ่ายแพ้สงครามโลกครั้งที่ 2 หรือตั้งแต่ปี ค.ศ. 1945 เป็นต้น มาประเทศสัมพันธมิตรทั้งหลาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งสหรัฐอเมริกาได้เข้าครอบครองพร้อมกับปฏิรูประบบเศรษฐกิจ ระบบการเมือง การบริหาร รวมตลอดถึงการเข้าไปมีส่วนสำคัญในการยกร่างรัฐธรรมนูญขอองญี่ปุ่นด้วย ส่งผลให้ญี่ปุ่นได้รับอิทธิพลและแนวคิดด้านต่าง ๆ จากสหรัฐอเมริกาและประเทศในยุโรปฝ่ายสัมพันธมิตรที่ร่วมชนะสงครามที่สำคัญเช่น อิทธิพลและแนวคิดทางด้านการเมือง การบริหาร การกระจายอำนาจ รวมทั้งหลักการของรัฐบาลตามระบอบประชาธิปไตยและสิทธิพื้นฐานของประชาชน (principle of democratic government and fundamental rights) ซึ่งปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น
รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่นบัญญัติให้พระจักรพรรดิทรงเป็นสัญลักษณ์แห่งประเทศญี่ปุ่นและความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของประชาชนชาวญี่ปุ่น (มาตรา 1) และถึงแม้ว่าจะเป็นเพียงสัญลักษณ์ของประเทศ แต่พระจักรพรรดิทรงเป็นประมุขของประเทศ มีนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้ารัฐบาลตามระบบรัฐสภา มีรัฐสภา (the Diet) เป็นองค์กรสูงสุดแห่งอำนาจรัฐ และเป็นองค์กรนิติบัญญัติเพียงองค์กรเดียวของรัฐ (มาตรา 41) รัฐสภาประกอบด้วย 2 สภา (มาตรา 42) อันได้แก่ สภาผู้แทนราษฎร (House of Representative) มีสมาชิกจำนวน 491 คน และอยู่ในตำแหน่ง 4 ปี และวุฒิสภา (House of Councillor) ซึ่งมีสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 252 คน แบ่งเป็นสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งจำนวน 152 คน และสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งแบบสัดส่วนจำนวน 100 คน อยู่ในตำแหน่ง 6 ปี และทุก ๆ 3 ปี จะมีการเลือกตั้งสมาชิกใหม่จำนวนครึ่งหนึ่ง (มาตรา 46) รัฐธรรมนูญบัญญัติให้สมาชิกทั้ง 2 สภามาจากการเลือกตั้งของประชาชนและเป็นผู้แทนของประชาชนทั้งปวง (มาตรา 43) โปรดดูภาพที่ 1
ภาพที่ 1 ภาพรวมโครงสร้างของฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการของญี่ปุ่นภายใต้ลักษณะของรัฐแบบรัฐเดี่ยว และตามระบบรัฐสภาที่มีจักรพรรดิทรงเป็นประมุข
จะเห็นได้ว่าก่อนที่รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่นจะมีผลบังคับใช้นั้น ในวงการเมืองและการบริหารของญี่ปุ่นได้ยึดถือและใช้ระบบลูกพี่และลูกน้อง หรือระบบผู้อุปถัมภ์และผู้ถูกอุปถัมภ์ (the patron-client system) สืบต่อกันมานาน ระบบนี้อำนาจจะอยู่ในมือของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่มีอำนาจและอิทธิพลซึ่งมีฐานะเป็นผู้อุปถัมภ์หรือเป็นลูกพี่ ลูกพี่จะช่วยเหลือเกื้อกูลและให้ผลประโยชน์เฉพาะบุคคลใกล้ชิดหรือบุคคลที่ยอมเป็นลูกน้อง ขณะเดียวกันลูกน้องก็ต้องคอยยกย่องเอาอกเอาใจลูกพี่เป็นการตอบแทน เช่นนี้เป็นลักษณะของการช่วยเหลือและตอบแทนผลประโยชน์ซึ่งกันและกันในวงแคบ แต่หลักจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญดังกล่าวได้เกิดการเปลี่ยนแปลงพอสมควร ญี่ปุ่นได้รับสถาบันทางการเมืองและการบริหารประเทศมาจากประเทศทางตะวันตกแล้วนำมาประยุกต์ให้เหมาะสมกับประเทศและขนบธรรมเนียมประเพณีและวัฒนธรรมของตน ผลที่ตามมาก็คือ ญี่ปุ่นมีระบบการเมืองและการบริหารที่มีเอกภาพ ระบบนี้มาจากการผสมผสานสิ่งใหม่ (new) เช่น การเมืองและการบริหารตามระบอบประชาธิปไตยและเศรษฐกิจการตลาด เข้ากับสิ่งที่มีอยู่เดิม (old) เช่น การยึดถือลำดับชั้นในการบังคับบัญชาทางการเมือง การรวมอำนาจทางเศรษฐกิจและการมีระเบียบวินัยของสังคม
ญี่ปุ่นเป็นประเทศที่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร เท่าที่ผ่านมาญี่ปุ่นมีรัฐธรรมนูญตามความหมายของสมัยใหม่ (modern sense) จำนวน 2 ฉบับ โดยในปี ค.ศ. 1889 ญี่ปุ่นได้เริ่มนำกฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับแรก (the First Constitutional Law) มาใช้เรียกว่า รัฐธรรมนูญสมัยเมจิ ปีค.ศ. 1889 (the Meiji constitution) ประกาศเมื่อวันที่ 11 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1889 และมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 1 พฤศจิกายน ค.ศ. 1890 ต่อมาได้ใช้รัฐธรรมนูญสมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เรียกว่า รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น ประกาศโดยพระจักรพรรดิ เมื่อวันที่ 3 พฤศจิกายน ค.ศ. 1946 หลังจากนั้นอีก 6 เดือน จึงมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 3 พฤษภาคม ค.ศ. 1947 และใช้มาจนทุกวันนี้
ก่อนที่ญี่ปุ่นจะมีรัฐธรรมนูญฉบับแรกตามความหมายของสมัยใหม่นั้น เอกสารที่เก่าแก่ที่สุดและรู้จักกันทั่วไป ซึ่งพอที่จะเทียบเคียงได้ว่ามีลักษณะคล้ายรัฐธรรมนูญ คือ รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 604 จำนวน 17 มาตรา (the 17-article constitution of 604 A.D.) ยังมีเอกสารที่มีลักษณะคล้ายรัฐธรรมนูญมากขึ้นอีก เช่น กฎหมายไทโฮ ค.ศ. 702 และกฎหมายโยโร ค.ศ. 718 (the Taiho and Yoro codes) โดยนำโครงสร้างการบริหารและกฎหมายแพ่ง ตลอดจนแนวปฏิบัติของราชวงศ์ถัง (Tang Dynasty) ของจีนมาปรับใช้กับญี่ปุ่น นอกจากนี้ยังมีกฎของโจยี ค.ศ. 1232 (the Joei formulary of 1232) กฎของเค็มมู ค.ศ. 1336 (the Kemmu formulary of 1336) และการรวบรวมกฎหมายของโยชิมูเน ในปี ค.ศ. 1742 (Yoshimunes 1742 compilation) เป็นต้น
ญี่ปุ่นให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันว่าเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ โดยบัญญัติไว้ดังนี้
“มาตรา 100 รัฐธรรมนูญนี้เป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐ (the supreme law of the nation) กฎหมาย คำสั่ง กฤษฎีกา และการดำเนินการอื่นใดที่เกี่ยวข้องกับกิจการของรัฐ ไม่ว่าทั้งหมดหรือส่วนหนึ่งส่วนใด หากขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ย่อมไม่มีผลบังคับ...”
รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน มีบทบัญญัติสำคัญที่แตกต่างจากฉบับแรก ที่สำคัญคือ
- จักรพรรดิทรงเป็นสัญลักษณ์แห่งประเทศ และทรงเป็นศูนย์รวมแห่งความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของประชาชน อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน
- ญี่ปุ่นละเว้นการประกาศสงครามด้วยการใช้อำนาจแห่งรัฐ รวมทั้งละเว้นการใช้วิธีการข่มขู่ด้วยกำลัง หรือใช้กำลังเพื่อนำไปสู่การระงับข้อพิพาทระหว่างประเทศ
- สิทธิพื้นฐานของมนุษย์ได้รับการคุ้มครองว่าเป็นสิทธิที่มีอยู่ตลอดไปและไม่อาจถูกละเมิด
- สภาขุนนาง (the House of Peers) เดิมได้เปลี่ยนมาเป็นวุฒิสภาหรือสภาที่ปรึกษา (the House of Councilors) ประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน และเป็นตัวแทนของปวงชนเช่นเดียวกับสภาผู้แทนราษฎร โดยสภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจมากกว่าวุฒิสภา
- อำนาจบริหารอยู่ที่คณะรัฐมนตรี (the cabinet) ซึ่งจะต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา (the Diet)
- การบริหารท้องถิ่นได้รับการจัดตั้งขึ้นอย่างกว้างขวาง
- จักรพรรดิไม่ทรงมีพระราชอำนาจเกี่ยวข้องกับการบริหารประเทศ ทรงปฏิบัติพระราชกรณียกิจที่เกี่ยวกับกิจการของประเทศเฉพาะที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น ทรงมีพระราชอำนาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและประธานศาลสูงสุด (the chief justice of the Supreme Court) ตามที่รัฐสภาและคณะรัฐมนตรีตามลำดับ นำขึ้นทูลเกล้าฯถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย
ชาวต่างชาติที่เข้ามาครอบครองญี่ปุ่นมีส่วนสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน และใช้ติดต่อกันมาโดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขสาระสำคัญเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 40 ปี โดยแนวคิดเกี่ยวกับสถาบันและแนวทางปฏิบัติของสหรัฐอเมริกาและสหราชอาณาจักรได้ไปปรากฏ เป็นเนื้อหาพื้นฐานของรัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น ที่เป็นเช่นนี้เพราะในเดือนกุมภาพันธ์ ค.ศ. 1946 นายพลดักกลาส แม็กอาร์เธอร์ (MacArthur) ผู้บัญชาการกองกำลังที่ครอบครองญี่ปุ่นได้จัดเตรียมแบบและร่างรัฐธรรมนูญเริ่มแรกไว้ให้ญี่ปุ่น เพื่อใช้เป็นแนวทางในการร่างรัฐธรรมนูญของประเทศ รัฐบาลญี่ปุ่นได้ยอมรับร่างดังกล่าว มีการแก้ไขเพิ่มเติมเล็กน้อยในระดับรัฐบาล ต่อมารัฐสภา (the Diet) และสภาองคมนตรีได้ให้การรับรองและประกาศโดยพระจักรพรรดิ
รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น ได้บัญญัติถึงสถาบันทางการเมืองที่สำคัญ 4 สถาบัน คือ พระจักรพรรดิ (the emperor) รัฐสภา (the Diet) หรือฝ่ายนิติบัญญัติ (legislative branch) คณะรัฐมนตรี (the cabinet) หรือฝ่ายบริหาร (executive branch) ฝ่ายตุลาการ (the judiciary branch) พร้อมกันนั้นยังบัญญัติถึงการบริหารท้องถิ่น (local government) ไว้ด้วย
1) พระจักรพรรดิ รัฐธรรมนูญบัญญัติให้พระจักรพรรดิมีฐานะเป็นสัญลักษณ์ของประเทศและเป็นศูนย์รวมความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของประชาชน (symbol of the State and of the unity of the people) พระจักรพรรดิองค์ปัจจุบันคือ พระจักรพรรดิอากิฮิโต (Akihito : ครองราชย์ย์ ค.ศ. 1989 หรือ พ.ศ. 2532 – ปัจจุบัน) พระจักรพรรดิไม่มีอำนาจในการบริหารประเทศเพียงแต่ทรงปฏิบัติตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ เช่น ลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี และประธานศาลสูงสุด (the chief justice of the Supreme Court) เป็นต้น โดยนายกรัฐมนตรีจะต้องได้รับการเสนอชื่อจากรัฐสภา และประธานศาลสูงสุดจะต้องได้รับการเสนอชื่อโดยคณะรัฐมนตรีเป็นเบื้องแรกก่อนที่จะนำขึ้นทูลเกล้าฯ พระจักรพรรดิเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้ง ไม่เพียงแต่เท่านั้นพระจักรพรรดืยังทรงลงพระนามในพระราชบัญญัติและสนธิสัญญาต่าง ๆ เรียกประชุมรัฐสภา ตลอดจนพระราชทานรางวัลเกียรติยศ ทั้งนี้ตามคำแนะนำและยินยอมของคณะรัฐมนตรี (advice and approval of the cabinet)
2) รัฐสภาหรือฝ่ายนิติบัญญัติ รัฐธรรมนูญบัญญัติถึงฝ่ายนิติบัญญัติว่านอกจากเป็นองค์กรสูงสุดของประเทศ (highest organ of state power) แล้วยังเป็นองค์กรเดียวที่บัญญัติกฎหมายในระดับชาติ (sole law-making organ of the State) อีกด้วย นอกจากนี้ยังบัญญัติให้ญี่ปุ่นใช้ระบบสองสภา (the bicameral national parliament) ซึ่งประกอบด้วยสภาผู้เทนราษฎร (the Lower House of Representatives) จำนวน 511 คน อยู่ในตำแหน่งวาระละ 4 ปี ยกเว้นจะมีการยุบสภาพผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาหรือสภาที่ปรึกษา (the Upper House of Councilors) จำนวน 252 คน (เดือนมิถุนายน ค.ศ. 1996) อยู่ในตำแหน่งวาระละ 6 ปี สมาชิกของทั้งสองสภาล้วนมาจากการเลือกตั้งของประชาชน (both elected by popular vote) และล้วนเป็นตัวแทนของปวงชน (representing all of the people)
3) คณะรัฐมนตรีหรือฝ่ายบริหาร รัฐธรรมนูญบัญญัติให้อำนาจบริหารอยู่ที่คณะรัฐมนตรี (executive power is vested in the cabinet) ซึ่งประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีในปี พ.ศ. 2544 มีจำนวน 14 คน นายกรัฐมนตรีต้องถูกเสนอชื่อโดยรัฐสภา และต้องเป็นสมาชิกรัฐสภา (members of the Diet) นากรัฐมนตรีมีอำนาจแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรีโดยรัฐมนตรีที่ได้รับแต่งตั้งส่วนใหญ่ต้องเป็นสมาชิกรัฐสภา และรัฐมนตรีทุกคนรวมทั้งนายกรัฐมนตรีต้องเป็นพลเรือน (civilians) คณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภา (collective responsibility to the Diet) สำหรับการบริหารราชการแผ่นดินซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของฝ่ายบริหารออกเป็น 2 ส่วน คือ การบริหารราชการส่วนกลาง และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ดังจะได้กล่าวต่อไป
4) ฝ่ายตุลาการ ฝ่ายตุลาการของญี่ปุ่นมีความเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติอย่างมาก ฝ่ายตุลาการประกอบด้วยศาลสูงสุด (the Supreme Court) ศาลและศาลล่าง (inferior courts) อีกจำนวนหนึ่ง ดังจะได้นำเสนอในหัวข้อโครงสร้างระบบศาล
อำนาจของฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการที่กล่าวมานี้แยกออกจากันเป็นอิสระจากกันและกัน มีการตรวจสอบและถ่วงดุลกันและกัน (โปรดดูภาพที่ 2 ประกอบ) เป็นที่น่าสังเกตว่ารูปแบบการเมืองและการบริหารประเทศของญี่ปุ่นก็มิได้เป็นไปตามระบบประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา (U.S. presidential system) แต่เป็นไปตามระบบรัฐสภาของอังกฤษ (British parliamentary system) โดยเฉพาะที่มาของนายกรัฐมนตรีซึ่งมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม (indirect election)
ภาพที่ 2 ความสัมพันธ์ของอำนาจฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการตามรัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น
ที่มา : Kishimoto Koichi, Politics in Modern Japan : Development and Organization (Third Edition, Tokyo : Japan Echo Inc., 1988), p. 45.
ญี่ปุ่นได้เริ่มสร้างชาติในสมัยเมจิ (Meiji) ซึ่งใกล้เคียงกับสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ของไทย ญี่ปุ่นมีกลยุทธ์ที่เป็นกระบวนการ 5 ประการในการสร้างชาติ เสริมอำนาจให้แก่ชาติและสร้างความสามัคคีในชาติ อันได้แก่ มีรัฐธรรมนูญ สภาผู้แทนราษฎรการเลือกตั้ง พรรคการเมือง และการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นพร้อมกันนั้น ญี่ปุ่นมีความเชื่อว่ากระบวนการไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการเปลี่ยนแปลงระบบการบริหารท้องถิ่นอย่างเข้มงวดจริงจัง (drastic changes in the system of local government) โดยต้องยอมรับและสนับสนุนประชาธิปไตยในระดับพื้นฐานรากหญ้า (grass-root democracy) ที่สำคัญก็คือ ญี่ปุ่นได้ดำเนินการตามกลยุทธและความเชื่อดังกล่าวอย่างต่อเนื่องด้วย
ญี่ปุ่นเป็นตัวอย่างของประเทศประชาธิปไตยในเอเชียซึ่งมีลักษณะรัฐเป็นรัฐเดี่ยว (unitary state) และประสบความสำเร็จอย่างยิ่งในการบริหารท้องถิ่น และการกระจายอำนาจโดยการบริหารท้องถิ่นและการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นของญี่ปุ่นไม่กระทบกระเทือนความเป็นรัฐเดี่ยวและสถาบันกษัตริย์ของญี่ปุ่น แต่กลับช่วยให้ญี่ปุ่นมีเอกภาพและสร้างความเจริญให้แก่ประเทศได้มากขึ้น แต่สิ่งที่เกิดขึ้นในเวลาเดียวกันคือ ความแตกแยกหรือแตกต่างในบ้านเมืองการซื้อสิทธิขายเสียง การใช้ระบบอุปถัมภ์ช่วยเหลือเกื้อกูลประชาชนเพื่อให้ได้คะแนนเสียง การฉ้อราษฎร์บังหลวงของผู้บริหารในระดับสูง รวมทั้งมีเรื่องอื้อฉาวด้านการเงินเกิดขึ้นบ่อยครั้ง โดยเฉพาะการที่ผู้สมัครรับเลือกตั้งในระดับชาติเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ใช้เงินซื้อเสียง เหล่านี้เป็นตัวอย่างลักษณะประชาธิปไตยหรือการเมืองที่ใช้เงินทองมาก (money politics)
การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่น มีสาระสำคัญดังนี้
1. วิวัฒนาการของการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นช่วงหลังสมัยเมจิ อาจแบ่งออกเป็น 3 สมัย คือ สมัยแรก นับตั้งแต่สมัยเมจิ ปี ค.ศ. 1868 ถึงปี ค.ศ. 1920 สมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 และสมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2
1.1 สมัยแรก นับตั้งแต่สมัยเมจิ ปี ค.ศ. 1868 ถึงปี ค.ศ. 1920 กล่าวได้ว่าญี่ปุ่นเริ่มพัฒนาประเทศไปสู่ความทันสมัย (the modernization of Japan) ในสมัยเมจิ (the Meiji Restoration) ส่วนการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นได้กำเนิดขึ้นหลังจากเริ่มสมัยเมจิไม่นาน รัฐบาลในสมัยเมจิ (the Meiji Government) ได้รวมการบริหารของเจ้าผู้ครองที่ดินอิสระจำนวน 250 แห่ง (the 250-odd feudal fiefs) เข้าด้วยกันแล้วจัดตั้งเป็นจังหวัด (prefectures) ซึ่งเรียกว่า Fu หรือ Ken ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1871 จังหวัดในสมัยนั้นเป็นหน่วยการบริหารของรัฐบาลในส่วนกลาง (as national administrative units) เช่นนี้ ทำให้เห็นได้ว่าจังหวัดในสมัยนั้นยังไม่อาจนับได้ว่าเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นอย่างแท้จริง แต่ก็นับได้ว่าเป็นจุดเริ่มต้นของการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่น
หลังจากนั้นรัฐบาลในสมัยเมจิได้ปฏิรูปการบริหารท้องถิ่นอย่างต่อเนื่อง และเพื่อให้การบริหารท้องถิ่นเป็นระบบและมั่นคง จึงได้ออกกฎหมายที่เรียกว่า กฎหมายเทศบาล (The Municipality Act) และกฎหมายจังหวัด (The Prefecture Act) ในปี ค.ศ. 1888 ในปีต่อมาคือ ค.ศ. 1889 กฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับแรก (the first Constitutional Law) ได้เริ่มนำมาใช้ในญี่ปุ่น กฎหมายรัฐธรรมนูญนั้นมีแนวคิดที่สอดคล้องและส่งเสริมการบริหารท้องถิ่นที่สำคัญ 2 ประการ คือ ประการแรก หน่วยการบริหารท้องถิ่นต้องมีส่วนรับผิดชอบ (share responsibility) กับการบริหารงานของรัฐบาลในส่วนกลาง และประการที่สอง รัฐบาลในส่วนกลาง นอกจากจะต้องทำให้การบริหารภายใต้ระบบประชาธิปไตยแบบตัวแทนในระดับชาติมีผลบังคับใช้ได้ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญเท่านั้น รัฐบาลในส่วนกลางจะต้องดำเนินการให้ประชาชนมีความรู้และประสบการณ์เกี่ยวกับระบบบริหารสมัยใหม่ พร้อมทั้งส่งเสริมการบริหารภายใต้ระบอบประชาธิปไตยแบบมีตัวแทนในขอบเขตที่จำกัดแก่ประชาชนในหน่วยการบริหารท้องถิ่น (a limited representative democracy on the local government level) ด้วย
ในช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 ญี่ปุ่นได้รับอิทธิพลทางด้านกฎหมาย การเมืองและการบริหารจากเยอรมัน (German) และหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 หรือหลังปี ค.ศ. 1945 เมื่อสหรัฐอเมริกาและประทศฝ่ายสัมพันธมิตรเข้ายึดครองญี่ปุ่น ญี่ปุ่นได้รับอิทธิพลทางด้านการเมืองและการบริหารจากสหรัฐอเมริกา สำหรับการบริหารท้องถิ่นรูปแบบเทศบาลของญี่ปุ่นในสมัยแรกนั้นได้รับอิทธิพลอย่างสูง (greatly influence) มาจากพรีอัสเซน (Preusssen) ของเยอรมัน อย่างไรก็ตามขนบธรรมเนียมประเพณีและวัฒนธรรมในท้องถิ่นของญี่ปุ่นก็ได้มีส่วนสำคัญในการผสมผสานและกำหนดรูปแบบเทศบาลที่รับมาดังกล่าวด้วย เทศบาล (municipality) ในสมัยนั้นถูกกำหนดให้มีอำนาจหน้าที่ในการออกกฎหมาย ส่วนสภาเทศบาล (municipal assembly) มีอำนาจหน้าที่ให้คำแนะนำปรึกษา สำหรับสมาชิกสภาเทศบาล (assemblymen) มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน (direct election) เป็นเพศชายที่มีคุณสมบัติเหมาะสม ส่วนนายกเทศมนตรี (mayor) ซึ่งเป็นหัวหน้าของเทศบาลมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม (indirect election) คือสมาชิกเทศบาลเป็นผู้เลือกและแต่งตั้งนายกเทศมนตรี ลักษณะเช่นนี้แสดงให้เห็นว่า การบริหารท้องถิ่นรูปแบบเทศบาลมีบทบาท 2 ส่วน คือ เป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่น (local government) ของประชาชนในท้องถิ่น และเป็นหน่วยงานบริหาร (administrative unit) ของรัฐบาลในส่วนกลาง คือต้องมีส่วนรับผิดชอบ (share responsibility) การบริหารงานของรัฐบาลในส่วนกลาง รวมทั้งอยู่ภายใต้การควบคุ่มดูแลอย่างเข้มงวดของรัฐบาลในส่วนกลาง (under strict Governmental control) ในทำนองเดียวกันจังหวัดก็ได้ถูกกำหนดให้มีบทบาท 2 ส่วนเช่นกัน คือ เป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่น และเป็นหน่วยงานที่เป็นกลไกหรือแขนขาของรัฐบาลในส่วนกลางด้วย ในส่วนของโครงสร้างจังหวัดในสมัยนั้นประกอบด้วย ฝ่ายบริหาร คือ ผู้ว่าราชการจังหวัด (prefectural governors) และฝ่ายนิติบัญญัติ คือ สภาจังหวัด (prefectural assembly) ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ให้คำแนะนำปรึกษาแก่ผู้ว่าราชการจังหวัด ส่วนผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจบริหารมาก เช่น บริหารกิจการตำรวจ เป็นต้น พร้อมกันนั้นข้าราชการประจำยังต้องให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ว่าราชการจังหวัดอีกด้วย
กระทรวงที่มีอำนาจหน้าที่ควบคุมกำกับดูแลการบริหารท้องถิ่นรูปแบบจังหวัดและรูปแบบเทศบาลของญี่ปุ่นในสมัยแรกนั้นคือ กระทรวงกิจการภายใน (Ministry of Internal Affairs) เห็นได้จากการที่กฎหมายกำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกิจการภายในและผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาเทศบาล ควบคุมวินัยและความประพฤติของนายกเทศมนตรี ตลอดจนยกเลิกคำสั่งของข้าราชการประจำในเทศบาลซึ่งข้าราชการประจำดังกล่าวมีบทบาทในการควบคุมดูแลการบริหารงานของเทศบาลอย่างมาก ขณะเดียวกันรัฐบาลในส่วนกลางหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกิจการภายในเป็นผู้แต่งตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด
1.2 สมัยที่สอง เป็นสมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 ซึ่งนับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1920 ถึงประมาณปี ค.ศ. 1944 กล่าวได้ว่านับแต่ปี ค.ศ. 1920 เป็นต้นมา การบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นได้รับการยอมรับและสนับสนุนจากรัฐบาลในส่วนกลาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งได้เริ่มมีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด (prefectural governors) ในบางจังหวัด แต่หลังจากฝ่ายทหารมีอำนาจในช่วงทศวรรษ 1930 การบริหารท้องถิ่นและการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดได้รับการสนับสนุนลดน้อยลง ยิ่งไปกว่านั้นในระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 การบริหารท้องถิ่นไม่ได้รับการสนับสนุนการรวมอำนาจไว้ที่รัฐบาลในส่วนกลางเกิดมากขึ้น
1.3 สมัยที่สาม เป็นสมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 นับตั้งแต่ญี่ปุ่นได้พ่ายแพ้สงครามโลกครั้งที่ 2 ประเทศสัมพันธมิตรทั้งหลายโดยเฉพาะอย่างยิ่งสหรัฐอเมริกาได้เข้าครอบครองตลอดจนปฏิรูประบบเศรษฐกิจ ระบบการเมือง และการบริหารของญี่ปุ่น ต่อมาในปี ค.ศ. 1946 อันเป็นระยะเวลาเพียง 1 ปี หลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลงได้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด โดยประชาชนในจังหวัดเป็นผู้เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดโดยตรง (direct popular vote) และเมื่อประกาศให้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในปี ค.ศ. 1946 และมีผลใช้บังคับในปี ค.ศ. 1947 (พ.ศ. 2490) รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ได้ส่งเสริมการบริหารท้องถิ่นและการกระจายอำนาจอย่างมาก โดยกำหนดให้เจ้าหน้าที่ท้องถิ่น (local officials) มาจากการเลือกตั้งของประชาชน พร้อมกับใช้อำนาจหน่วยการบริหารท้องถิ่นจัดการและบริหารทรัพย์สินรวมทั้งกิจการต่าง ๆ ของตนเอง รวมตลอดไปถึงการที่สภานิติบัญญัติระดับชาติ (the Diet) ไม่อาจออกกฎหมายพิเศษใดมาใช้กับหน่วยการบริหารท้องถิ่นได้หากไม่ได้รับคำยินยอมจากเสียงส่วนใหญ่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องอีกด้วย รายละเอียดของการบริหารท้องถิ่นได้ถูกกำหนดไว้ในกฎหมายต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง the Local Autonomy Law of 1947 ซึ่งออกโดยรัฐบาล ในส่วนกลางกฎหมายฉบับนี้บังคับใช้ในปีเดียวกับรัฐธรรมนูญและได้ใช้สืบต่อกันมานาน กฎหมายนี้ได้ยกเลิกการควบคุมกำกับดูแลของรัฐบาลในส่วนกลางที่มีต่อการบริหารท้องถิ่นทั้งในระดับจังหวัด หรือรัฐบาลในจังหวัดต่าง ๆ (prefectural governments) และในระดับเทศบาลหรือรัฐบาลในเทศบาลต่าง ๆ (municipal governments) ควบคู่ไปกับการโอนอำนาจจากรัฐบาลในส่วนกลางให้แก่หน่วยการบริหารท้องถิ่นอย่างมาก นอกจากนี้ยังได้ยกเลิกกระทรวงกิจการภายใน กระจายอำนาจกิจการตำรวจและการศึกษา จัดตั้งข้าราชการท้องถิ่น ปฏิรูประบบการเงิน การคลังของท้องถิ่น รวมตลอดทั้งออกกฎหมายที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งโดยรวมไว้ในฉบับเดียว อันได้แก่ กฎหมายเลือกตั้งองค์กรสาธารณะ (Public Offices Election Law) ในปี ค.ศ. 1950 เหล่านี้แสดงให้เห็นว่าตั้งแต่ปี ค.ศ. 1947 การบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นทั้ง 2 ระดับ คือ ระดับจังหวัดและเทศบาลได้รับการยอมรับโดยบัญญัติไว้เป็นกฎหมายให้มีความเป็นอิสระและดำเนินการบริหารงานของตนเองได้
2. การบริหารราชการ ญี่ปุ่นแบ่งการบริหารราชการออกเป็น 2 ส่วน ได้แก่
2.1 การบริหารราชการส่วนกลาง หมายถึง การบริหารของรัฐบาลในส่วนกลางผ่านทางกระทรวง (ministries) และหน่วยงานที่มีฐานะเทียบเท่ากระทรวงรวมกันไม่ต่ำกว่า 10 กระทรวง หน่วยงานในสังกัดของกระทรวง (ministerial agencies) และองค์กรบริหารทั้งหลาย (administrative bodies) ของทางราชการที่กฎหมายกำหนดอีกไม่น้อยกว่า 30 หน่วยงาน ตัวอย่างเช่น Agency for Cultural Affairs, Agency of National Resources and Energy, Food Agency, Forestry Agency, Maritime Safety Agency, National Tax Administration Agency, Social Insurance Agency สำหรับองค์กรบริหารที่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี เช่น Environmental Disputes Coordination Commission, National Public Safety Commission, fair Trade Commission, National Land Agency, Defense Agency และ Management and Coordination Agency นอกจากนี้ยังมีคณะกรรมการตรวจสอบบัญชี (Board of Audit) ซึ่งเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญในระดับกระทรวงอีกด้วย
ในเดือน มีนาคม ค.ศ.1995 มีกระทรวงและหน่วยงานที่มีฐานะเทียบเท่ากระทรวงจำนวน 12 กระทรวง ปัจจุบันมีจำนวน 13 กระทรวง ได้แก่
1) สำนักนายกรัฐมนตรี (Prime Minister’s Office)
2) กระทรวงยุติธรรม (Ministry of Justice)
3) กระทรวงการต่างประเทศ (Ministry of Foreign Affairs)
4) กระทรวงการคลัง (Ministry of Finance)
5) กระทรวงศึกษาธิการ วิทยาศาสตร์ กีฬา และวัฒนธรรม (Ministry of Education, Science, Sports and Culture)
6) กระทรวงสาธารณสุขและสวัสดิการ (Ministry of Health and Welfare)
7) กระทรวงเกษตร ป่าไม้ และประมง (Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries)
8) กระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรม (Ministry of International Trade and Industry)
9) กระทรวงคมนาคม (Ministry of Transport)
10) กระทรวงการไปรษณีย์และโทรคมนาคม (Ministry of Posts and Telecommunications)
11) กระทรวงแรงงาน (Ministry of Labor)
12) กระทรวงการก่อสร้าง (Ministry of Construction)
13) กระทรวงกิจการภายใน (Ministry of Home Affairs)
2.2 การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น หมายถึง การบริหารของรัฐบาลในท้องถิ่นหรือการบริหารท้องถิ่นที่แบ่งเป็น 2 ระดับใหญ่ ๆ (two-tiered system หรือ two-tiered government) ที่มีความสัมพันธ์กัน คือ ระดับบน (top-tiered government) หรือระดับจังหวัด (prefectures) มีจำนวน 47 จังหวัด โดยเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นที่ใหญ่ที่สุด กับระดับล่าง (low-tiered government) หรือระดับเทศบาล (municipalities) ซึ่งมีระดับ city (ชิ) เทศบาลระดับ town (โชว) และเทศบาลระดับ village (ซอน) ในระดับจังหวัดแม้เรียกว่า “จังหวัด” และมีผู้ว่าราชการจังหวัด (governors หรือ prefectural governors) แต่ก็ไม่ถือว่าเป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาค เพราะตั้งแต่สมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จนกระทั่งถึงปัจจุบัน ผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในจังหวัด ในสมัยก่อนสมัยสงครามโลกครั้งที่ 2 ญี่ปุ่นมี 46 จังหวัดและมีผู้ว่าราชการจังหวัด รัฐบาลในส่วนกลางได้ใช้อำนาจของส่วนกลางผ่านทางกระทรวงกิจการภายในเพื่อแต่งตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ในสมัยนั้นจึงถือว่าจังหวัดเป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาค
นอกจากการบริหารระดับจังหวัดหรือรูปแบบจังหวัดและการบริหารระดับเทศบาลหรือรูปแบบเทศบาลที่ล้วนเป็นการบริหารท้องถิ่นรูปแบบปกติ (ordinary governments หรือ ordinary local public entities) ที่สำคัญแล้วญี่ปุ่นยังมีการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (special governments หรือ special local public entities) อีกด้วย รูปแบบพิเศษนี้จัดตั้งเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่เป็นนโยบายส่งเสริมการบริหารท้องถิ่นของตนเอง โดยมีข้อยกเว้นที่แตกต่างไปจากหน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบปกติในเรื่องขนาดของพื้นที่ การจัดองค์การและอำนาจหน้าที่ หน่วยงานบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมีดังนี้
1) กุ หรือเขตพิเศษ (Ku หรือ Wards หรือ Special Wards) มีอยู่เฉพาะในกรุงโตเกียว
2) หน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอื่น (special local public entities
Unions จัดตั้งขึ้นเพื่อดำเนินงานร่วมกันกับหน่วยการบริหารท้องถิ่นอื่น ม
2,492 แห่ง
2.2) Public Property Districts หรือ Property Wards จัดตั้งขึ้นเพื่อจัดการและดำเนินกิจการเกี่ยวกับทรัพย์สินสาธารณะและสิ่งอำนวยความสะดวกมี 4,641 แห่ง
2.3) Public Corporations for Local Development หรือ Local Development Corporations จัดตั้งขึ้นเพื่อปฏิบัติงานตามโครงการพิเศษโดยร่วมมือกับเทศบาล มี 16 แห่ง
ทั้งนี้ในแต่ละหน่วยงานบริหารท้องถิ่นจะมีฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาท้องถิ่น และฝ่ายบริหารของตนเอง โดยทั้ง 2 ฝ่ายล้วนมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน
3. จากข้อเท็จจริงข้างต้นทำให้เข้าใจได้ว่า ญี่ปุ่นมีรัฐธรรมนูญที่สำคัญ 2 ฉบับ อันได้แก่ รัฐธรรมนูญสมัยเมจิ ปี ค.ศ. 1889 และรัฐธรรมนูญสมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ปี ค.ศ. 1947 ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกนั้น ไม่มีบทบัญญัติใดที่กล่าวถึงการบริหารท้องถิ่น แต่รัฐธรรมนูญที่สองได้มีบทบัญญัติที่กล่าวถึงการบริหารท้องถิ่นไว้โดยเฉพาะในหมวดที่ 8 (Chapter VIII) มาตรา (Articles) 92-93 กล่าวคือ
3.1 หน่วยงานและการดำเนินงานของหน่วยการบริหารท้องถิ่นเป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมายซึ่งต้องสอดคลองกับหลักการความเป็นอิสระของท้องถิ่น (principle of local autonomy)
3.2 หน่วยการบริหารท้องถิ่นประกอบด้วย สภาท้องถิ่น และคณะผู้บริหารโดยสมาชิกสภาท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน (direct popular vote of people) และหน่วยการบริหารท้องถิ่นมีสิทธิในการจัดการทรัพย์สินตลอดจนมีสิทธิในการออกกฎหมายเพื่อบังคับใช้ในท้องถิ่นของตนเอง
4. แนวคิดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่น คือ ความเป็นอิสระของท้องถิ่น (local autonomy) ส่วนการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่น หมายถึง การบริหารอื่นที่นอกเหนือจากส่วนกลางและไม่ใช่ส่วนภูมิภาค แนวคิดเหล่านี้ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญปี ค.ศ. 1946 อย่างชัดเจน
5. ปัจจัยที่มีส่วนสำคัญทำให้ระบบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่นเปลี่ยนแปลงไปหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 คือ ปัจจัยจากภายนอก โดยเฉพาะเมื่อสหรัฐอเมริกาภายใต้การดูแลของนายพลแม็คอาเธอร์ (General MacArthur) ได้ยึดครองญี่ปุ่นและมีบทบาทสำคัญในการปรับปรุงรัฐธรรมนูญ (revise the constitution) ของญี่ปุ่น เนื่องจากญี่ปุ่นเป็นประเทศพ่ายแพ้สงครามแก่ประเทศสัมพันธมิตร อย่างไรก็ตามปัจจัยภายในประเทศของญี่ปุ่นเองก็ได้มีส่วนสนับสนุนให้มีการกระจายอำนาจแก่ท้องถิ่นด้วย
6. ในบางครั้งบางกรณีก็ไม่อาจกล่าวได้ว่าการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นซึ่งแบ่งเป็นจังหวัดและเทศบาลมีความเป็นอิสระอย่างแท้จริง กล่าวคือ แม้ว่ารัฐบาลในส่วนกลางได้ยกเลิกกระทรวงกิจการภายในเมื่อ ปี ค.ศ. 1949 และได้จัดตั้ง the Local Autonomy Agency ขึ้นมาแทนก็ตาม แต่หน่วยงานดังกล่าวนี้ก็ยังคงมีบทบาทและอำนาจหน้าที่ในการควบคุมกำกับดูแลผู้ว่าราชการจังหวัดและเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นต่าง ๆ ทั้งทางตรงและทางอ้อม ตัวอย่างการควบคุมดูแลทางตรงเช่น เชิญเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นไปประชุมกรุงโตเกียว กำหนดและยกร่างกฎหมายพื้นฐานสำหรับสภาจังหวัดและสภาเทศบาล ตลอดจนให้คำแนะนำแก่หน่วยการบริหารท้องถิ่น ส่วนการควบคุมดูแลทางอ้อม เช่น มีอิทธิพลเหนือองค์กรหรือหน่วยงานกึ่งราชการบางหน่วยที่มีส่วนเกี่ยวข้องอย่างมากกับการบริหารท้องถิ่น เป็นต้นว่า สมาคมผู้ว่าราชการจังหวัดแห่งชาติ (the National Association of Governors) นอกจากนี้แล้วต่อมาได้ยกฐานะ the Local Autonomy Agency เป็น Ministry of Autonomy Affairs ซึ่งเป็นหน่วยงานระดับกระทรวงที่สังกัดราชการบริหารส่วนกลาง
7. การบริหารท้องถิ่นในระดับจังหวัดมีทั้งสิ้น 47 จังหวัด (prefectures) ซึ่งมีชื่อเรียกแตกต่างกัน ดังนี้
7.1 เรียกว่า To จำนวน 1 จังหวัด คือ โตเกียว หรือ จังหวัดโตเกียว (Tokyo-to หรือ Metropolitan Tokyo Prefectural Government
7.2 เรียกว่า Do จำนวน 1 จังหวัด คือ ฮอกไกโด (Hokkaido Prefectural Government)
7.3 เรียกว่า Fu จำนวน 2 จังหวัด คือ เกียวโต (Kyoto Prefectural Government) และ โอซากา (Osaka Prefectural Government) และ
7.4 เรียกว่า Ken จำนวน 43 จังหวัด
การเรียกชื่อแตกต่างกันสืบเนื่องมาจากความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ อย่างไรก็ตามแม้จะมีชื่อเรียกต่างกัน แต่โดยพื้นฐานแล้วต่างก็เป็นจังหวัดเหมือนกัน
จังหวัดที่ใหญ่ที่สุด คือ จังหวัดโตเกียว ในค.ศ. 2000 มีประชากร 12.06 ล้านคน เป็นจังหวัดที่มีประชากรมากที่สุดและหนาแน่นที่สุดของญี่ปุ่น ส่วนจังหวัดที่เล็กที่สุด คือ จังหวัด ทอทอรี่ (Tottori Prefecture) มีประชากรเพียง 611,000 คน
ในแต่ละจังหวัดแบ่งเป็นฝ่ายบริหาร (executive) กับฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาจังหวัด (prefectural assembly) หัวหน้าฝ่ายบริหารของจังหวัด คือ ผู้ว่าราชการจังหวัด (prefectural governor) ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในท้องถิ่น อันเป็นลักษณะของการเลือกตั้งผู้นำฝ่ายบริหารโดยตรง (diriect election) ผู้ว่าราชการจังหวัดอยู่ในวาระ 4 ปี มีจำนวนทั้งสิ้น 47 คน ส่วนฝ่ายนิติบัญญัติคือ สภาเทศบาลจังหวัดประกอบด้วยสมาชิกสภาเทศบาลจังหวัด (prefectural assemblymen) ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน อยู่ในวาระ 4 ปี ในจังหวัดหนึ่ง ๆ มีสมาชิกสภาเทศบาลจังหวัดจำนวน 40-120 คน ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับจำนวนประชากรในแต่ละจังหวัด ในปี ค.ศ. 1999 ในจำนวน 47 จังหวัด มีจำนวนสมาชิกสภาจังหวัดรวมทั้งสิ้น 2,941 คน อำนาจหน้าที่ของแต่ละจังหวัดครอบคลุม อำนาจหน้าที่ในการบริหารงานกว้าง (wide ranging administrative duties) อำนาจหน้าที่ในการประสานงาน (coordinating administrative duties) และอำนาจหน้าที่ที่เทศบาลทั่วไปไม่อาจดำเนินการได้
8. สำหรับการบริหารท้องถิ่นในระดับเทศบาลทั่วประเทศ ณ วันที่ 1 เมษายน ค.ศ. 2000 มีจำนวนทั้งสิ้น 3,229 แห่ง แบ่งย่อยออกเป็น 3 ระดับ แต่ละระดับมีกฎหมายพื้นฐานที่ไม่แตกต่างกัน เทศบาลแต่ละระดับมีดังนี้
8.1 ชิ หรือ เทศบาลระดับ city มี 671 แห่ง ในจำนวนนี้มีเทศบาลระดับ city (เทศบาลนคร) ซึ่งอยู่ในเขตพื้นที่มหานคร (metropolitan cities) ของหลายจังหวัดทั่วประเทศไม่น้อยกว่า 10 แห่ง เทศบาลนครดังกล่าวนี้มีกฎหมายพิเศษรองรับ
8.2 โชว หรือ เทศบาลระดับ town มีจำนวน 1,990 แห่ง
8.3 ซอน หรือ เทศบาลระดับ village มีจำนวน 568 แห่ง
ส่วนจำนวนประชากรของเทศบาลในแต่ละระดับ มีดังนี้
ชิ หรือ เทศบาลระดับ city มีจำนวนประชากรมากกว่า 50,000 คน
- เฉพาะเทศบาลระดับ city ซึ่งอยู่ในเขตพื้นที่มหานคร (metropolitan cities) หรือในเมืองใหญ่ของหลายจังหวัดทั่วประเทศและมีประชากรมากกว่า 500,000 คน กฎหมายของรัฐบาลกลาง (Government ordinance) จะกำหนดให้เรียกว่า Designated Cities มีจำนวน 12 แห่ง ได้แก่ Osaka, Nagoya, Kyoto, Yokohama, Kobe, Kitakyushu, Sapporo, Kawasaki, Fukuoka, Hiroshima, Sendai, และ Chiba เทศบาลระดับ city เหล่านี้มีอำนาจหน้าที่มากกว่าเทศบาลระดับ city ทั่วไป ทั้งนี้เพื่อให้สามารถรับมือกับปัญหาต่าง ๆ ของเมืองใหญ่ได้
- เฉพาะเทศบาลระดับ city ที่มีประชากรมากกว่า 300,000 – 500,000 คน และมีพื้นที่ 100 ตารางกิโลเมตรหรือมากกว่า กฎหมายของรัฐบาลกลางจะกำหนดให้ เรียกว่า Core Cities โดยมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับ Designated Cities ยกเว้นบางเรื่องที่หน่วยการบริหารท้องถิ่นระดับบนหรือจังหวัดจะทำได้อย่างมีประสิทธิภาพกว่า Core Cities มีจำนวน 27 เมือง ได้แก่ Asahlkawa, Akita, Kooriyama, Iwaki, Utsunomiya, Niigata, Toyama, Kanazawa, Nagano, Gifu, Shizuoka, Hamamatsu, Toyohashi, Toyota, Sakai, Himeji, Wakayama, Okayama, Fukuyama, Takamatsu, Matsuyama, Kochi, Nagasaki, Miyazaki, Kumamoto, Oita, และ Kagoshima
- เฉพาะเทศบาลระดับ city ที่มีประชากร 200,000 คน หรือมากกว่า กฎหมายของรัฐบาลกลางจะกำหนดให้เรียกว่า Special Cities มีอำนาจหน้าที่เพียงส่วนหนึ่งของเมืองหลัก Special Cities มีจำนวน 10 แห่ง ได้แก่ Hakodate, Morioka, Odawara, Yamato, Fukui, Kofu, Matsumoto, Numazu, Yokkaichi, และ Kure
โชว หรือ เทศบาลระดับ town มีจำนวนประชากรตั้งแต่ 1,000 – 50,000 คน การจัดตั้งเทศบาลระดับนี้เป็นไปตามกฎหมายของจังหวัด (prefectural ordinances)
ซอน หรือ เทศบาลระดับ village มีจำนวนประชากรน้อยกว่า 1,000 คน
เทศบาลแต่ละระดับแบ่งการบริหารเป็นฝ่ายบริหาร ซึ่งหัวหน้าฝ่ายบริหารเรียกว่า “นายกเทศมนตรี” (mayor) มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในเทศบาล กับฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาเทศบาล (municipal assembly) ซึ่งประกอบด้วยสมาชิกสภาเทศบาล (municipal assemblymen) ประมาณ 30 – 100 คนขึ้นอยู่กับจำนวนประชากรในเทศบาลนั้น ๆ
9. เป็นที่น่าสังเกตว่า จำนวนเทศบาลมีแนวโน้มลดน้อยลง เห็นได้จาก
- ในปี ค.ศ. 1953 มีจำนวน 9,871 แห่ง แบ่งเป็น
เทศบาลระดับ city จำนวน 286 แห่ง
เทศบาลระดับ town จำนวน 1,968 แห่ง และ
เทศบาลระดับ village จำนวน 7,617 แห่ง
- ในปี ค.ศ. 1956 มีจำนวน 3,975 แห่ง แบ่งเป็น
เทศบาลระดับ city จำนวน 498 แห่ง
เทศบาลระดับ town จำนวน 1,903 แห่ง และ
เทศบาลระดับ village จำนวน 1,574 แห่ง
- ในปี ค.ศ. 1970 มีจำนวน 3,511 แห่ง แบ่งเป็น
เทศบาลระดับ city จำนวน 556 แห่ง
เทศบาลระดับ town จำนวน 1,924 แห่ง และ
เทศบาลระดับ village จำนวน 1,031 แห่ง
- ในปี ค.ศ. 1982 มีจำนวน 3,255 แห่ง แบ่งเป็น
เทศบาลระดับ city จำนวน 651 แห่ง
เทศบาลระดับ town จำนวน 1,995 แห่ง และ
เทศบาลระดับ village จำนวน 609 แห่ง
- ปัจจุบันมีจำนวนเทศบาล 3,229 แห่ง ดังกล่าวแล้วจะเห็นได้ว่าตัวเลขจำนวนเทศบาลมิได้เปลี่ยนแปลงไปจากปี ค.ศ. 1982 มาก
ในส่วนของจำนวนจังหวัดนั้นไม่เปลี่ยนแปลงมาก เห็นได้จากในสมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 หรือก่อนปี ค.ศ. 1944 มีจำนวน 46 จังหวัด และในปี ค.ศ. 1982 มีจำนวน 47 จังหวัด และคงจำนวนเดิมมาจนกระทั่งปัจจุบัน
ภาพที่ 3 ความสัมพันธ์ของการบริหารระดับต่างๆ ของญี่ปุ่น
10. เดิมนายกเทศมนตรีมาจากการแต่งตั้งของรัฐมนตรีกระทรวงกิจการภายใน แต่หลังจากแนวคิดประชาธิปไตยได้แพร่ขยายไปในช่วงทศวรรษ 1920 นายกเทศมนตรีและเทศมนตรี (deputies) จึงมาจากการคัดเลือกของสภาเทศบาลหรือมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม (indirect election) ต่อมานายกเทศมนตรีจึงมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนและอยู่ในตำแหน่งวาระละ 4 ปี สำหรับสภาเทศบาลมาจากการเลือกตั้งของประชาชนทุก ๆ 4 ปี โดยมีการประชุมกันตามปกติทุก 1 เดือน การประชุมอาจมีมากกว่าปกติได้เมื่อสมาชิกสภาเทศบาลจำนวน 10-15 คน ร้องขอ
11. พรรคการเมืองของญี่ปุ่นมีบทบาทต่อการบริหารเมืองหลวง และการบริหารท้องถิ่นอย่างยิ่ง และถึงแม้ว่าจะมีสำนักงานของพรรคการเมืองในระดับจังหวัดและในระดับเทศบาลก็ตาม แต่พรรคการเมืองส่วนใหญ่มีลักษณะรวมอำนาจไว้ที่สำนักงานใหญ่ซึ่งตั้งอยู่ในเมืองหลวง
12. กรุงโตเกียวเป็นเมืองหลวงและเป็นเมืองใหญ่หรือชุมชนเมือง (urban area) ที่ใหญ่ที่สุดของญี่ปุ่น (โปรดดูภาพที่ 4 ประกอบ) ตั้งอยู่บนเกาะฮอนชู (Honshu) ซึ่งเป็นเกาะที่ใหญ่ที่สุดในบรรดา 4 เกาะหลักของประเทศ อันได้แก่ เกาะฮอนชู ฮอกไกโด (Hokkaido) กิวชู (Kyushu) และชิโกกุ (Shikoku) กรุงโตเกียวตั้งอยู่ในจังหวัดที่เรียกว่า To หรือเรียกว่าตั้งอยู่ในจังหวัดโตเกียว (Tokyo-To) จังหวัดโตเกียวหรือกรุงโตเกียวมีพื้นที่ 2,187 ตารางกิโลเมตร หรือประมาณ 840 ตารางไมล์ เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม ค.ศ. 2000 มีประชากร 12.06 ล้านคน ก่อนหน้านั้นในปี ค.ศ. 1999 มีประชากร 11,680,490 คน และในปี ค.ศ. 1991 มีประชากร 11,631,901 คน ประชากรในช่วงกลางวันจะมากกว่าช่วงกลางคืน โดยในปี ค.ศ. 1995 ช่วงกลางวันมีจำนวน 14.6 ล้านคน ขณะที่ช่วงกลางคืนมีจำนวน 11.7 ล้านคน
ภาพที่ 4 ประเทศญี่ปุ่น กรุงโตเกียว และเมืองใหญ่ของญี่ปุ่น
พื้นที่อันเป็นที่ตั้งของกรุงโตเกียวได้ถูกครอบครองมาตั้งแต่ยุคก่อนประวัติศาสตร์ (prehistoric times) แต่ปรากฏอย่างชัดเจนเป็นครั้งแรกในคริสต์ศตวรรษที่ 12 เมื่อเป็นที่ตั้งของหมู่บ้านที่เรียกว่า เอโดะ (Edo) ซึ่งแปลว่า ประตูทางเข้า (Gate of the inlet) แม้ในปี ค.ศ. 1457 ได้มีการก่อสร้างปราสาทป้องกันข้าศึกที่เอโดะ โดยผู้บริหารชื่อ โอตะโดคาน (Ota Dokan) แต่เอโดะก็ยังคงมีความสำคัญน้อยมาก จนกระทั่งปี ค.ศ. 1590 เมื่อเอโดะถูกยึดครองโดย โตกูก่วา ลียาสุ (Tokugawa leyasu) ซึ่งเป็นโชกุน (shogun) หรือผู้บริหารที่เป็นทหารคนแรกของราชวงศ์โตกูกาวา (the Tokugawa dynasty : ค.ศ. 1603 – ค.ศ. 1867) ต่อมาในปี ค.ศ. 1603 โตกูกาวาได้สถาปนาเอโดะเป็นเมืองหลวงของเมืองหลวง และได้ขยายปราสาทป้องกันข้าศึกให้ใหญ่โตมากที่สุด จนกระทุ่งสมัยเมจิ ในปี ค.ศ. 1868 ได้เปลี่ยนชื่อจาก เอโดะ เป็น โตเกียว (Tokyo ซึ่งหมายถึง เมืองหลวงทางตะวันออก) และจักรพรรดิได้ย้ายมาอยู่ที่กรุงโตเกียว
กรุงโตเกียวได้เผชิญกับความเสียหายหลายครั้ง โดยเฉพาะในปี ค.ศ. 1923 ได้เกิดแผ่นดินไหวและไฟไหม้ มีรายงานว่าประชาชนเสียชีวิตหรือสูญหาย 70,000 คน และบ้านเรือน 300,000 หลังถูกทำลาย และพื้นที่ส่วนใหญ่ของกรุงโตเกียวถูกทำลาย ต่อมาในระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 ระหว่างปี ค.ศ. 1939 – ค.ศ. 1945 กรุงโตเกียวได้ถูกโจมตีอย่างหนัก โดยเฉพาะการโจมตี เมื่อวันที่ 18 เมษายน ค.ศ. 1942 ซึ่งเป็นเวลา 5 เดือน หลังจากกองทัพญี่ปุ่นโจมตีท่าเรือเพิร์น (Pearl Harbor) การโจมตีทางอากาศของกองทัพสหรัฐอเมริกาภายใต้การควบคุมของ พันโทเจมส์ เอช. ดูลิตเติ้ล (Lieutenant Colonel James H. Doolittle) รวมกับการโจมตีในระหว่างเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 1944 ถึง สิงหาคม ค.ศ. 1945 ได้ทำลายกรุงโตเกียวอย่างมาก กรุงโตเกียวถูกกองทัพสหรัฐอเมริกาครอบครองตั้งแต่เดือนกันยายน ค.ศ. 1945 ถึงเดือนเมษายน ค.ศ. 1952 การบูรณะกรุงโตเกียวได้เริ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1954 และในที่สุดได้กลายเป็นเมืองหลวงที่มีความสำคัญที่สุดแห่งหนึ่งของโลก
13. ระบบการบริหารเมืองหลวงของญี่ปุ่นดังกล่าวมาแล้วเป็นระบบพิเศษ ซึ่งจัดตั้งขึ้นตั้งแต่ปี ค.ศ. 1943 และระบบนี้ยังคงใช้สืบทอดมาจนกระทุ่งปัจจุบัน โดยกรุงโตเกียวเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นของตนเองขนาดใหญ่ (Tokyo is a vast self – governing unit) ที่แบ่งเป็น 2 ส่วน หรือ 2 ระดับ ได้แก่
ส่วนที่หนึ่ง การบริหารจังหวัดโตเกียวหรือกรุงโตเกียว หรืออาจเรียกว่า การบริหารของเทศบาลกรุงโตเกียว เป็นการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในระดับจังหวัดหรือระดับบน โดยเป็นหน่วยการบริหารพิเศษเพียงแห่งเดียว (a special administrative unit) ของญี่ปุ่น หรือเรียกว่า Tokyo Metropolitan Government (TGM)
ส่วนที่สอง การบริหารของเทศบาล เป็นการบริหารในระดับเทศบาลหรือระดับล่าง การบริหารในระดับนี้แบ่งพื้นที่เป็น 2 ส่วน คือ เขตพื้นที่ชั้นใน และเขตพื้นที่ชั้นนอก
1) เขตพื้นที่ชั้นใน (the central part of Metropolitan Tokyo Prefecture) ซึ่งในที่นี้เรียกว่าเทศบาลนคร (City) ประกอบด้วย เทศบาลนคร 23 แห่ง หรือเรียกว่า 23 กุ (Ku หรือ เขตพิเศษ หรือ special wards หรือ wards) กรุงโตเกียวเริ่มมีระบบ 23 กุ เป็นครั้งแรกในปี ค.ศ. 1949 โดยแบ่งเป็น เทศบาลนครโตเกียว (City of Tokyo) 1 แห่ง และเทศบาลนครต่างๆ อีก 22 แห่ง เขตพื้นที่ชั้นในนี้มีพื้นที่ 621 ตารางกิโลเมตร หรือ 240 ตารางไมล์ ซึ่งเท่ากับพื้นที่ประมาณ 1 ใน 3 ของพื้นที่ทั้งหมดของกรุงโตเกียว และในวันที่ 1 ตุลาคม ค.ศ. 2000 มีประชากร 8.13 ล้านคน ก่อนหน้านั้นในปี ค.ศ. 1997 เขตพื้นที่ชั้นในมีประชากร 7,830,323 คน ก่อนหน้านั้นในปี ค.ศ. 1991 มีประชากร 8,006,386 คน
เขตพื้นที่ชั้นในนี้เป็นเขตใจกลางเมืองหลวง หรือกรุงโตเกียวซึ่งประกอบด้วยเทศบาลนคร 23 แห่งนั้น ในปี ค.ศ. 1999 ในแต่ละเทศบาลนครประกอบด้วย (1) ฝ่ายบริหารที่หัวหน้าฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง รวมหัวหน้าฝ่ายบริหารจำนวน 23 คน และ (2) ฝ่ายนิติบัญญัติ คือ สภาเทศบาลรวม 23 แห่ง มีสมาชิกสภาเทศบาลรวมทั้งสิ้น 1,014 คน แต่ละคนอยู่ในวาระ 4 ปี การบริหารของเขตพื้นที่ชั้นในนั้นเป็นการบริหารส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่ผู้ว่าราชการจังหวัดโตเกียว หรือผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวเข้ามามีส่วนสำคัญในการบริหารด้วย โดยผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวจะมอบหมายงานบางส่วนให้แก่เทศบาลนครจำนวน 23 แห่ง ดำเนินการหรือในบางกรณีเข้ามาทำหน้าที่บริหารงานในฐานะนายกเทศมนตรีของเทศบาลนครได้ เมื่อเป็นเช่นนี้ การบริหารงานของเทศบาลทั้ง 23 แห่ง ในเขตพื้นที่ชั้นในจึงไม่มีอำนาจอิสระเหมือนกับการบริหารของเทศบาลในเขตพื้นที่อื่นๆ แต่หลังจากกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปหน่วยการบริหารท้องถิ่น (the Law for the Partial Reform of the Local Government) ประกาศใช้เมื่อวันที่ 8 พฤษภาคม ค.ศ. 1998 ได้ทำให้เทศบาลนครเหล่านี้มีความเป็นอิสระจากการบริหารงานของจังหวัด โดยเฉพาะในด้านงบประมาณเพิ่มมากขึ้น กฎหมายนี้ยังทำให้เกิดระบบการบริหารท้องถิ่นและการบริหารเมืองหลวงใหม่ขึ้นในเทศบาลนครทั้ง 23 แห่ง โดยเริ่มปฏิบัติงานเมื่อวันที่ 1 เมษายน ค.ศ. 2000 ก่อนหน้านั้นหลังจากการปฏิรูปในปี ค.ศ. 1974 เป็นต้นมา ประชาชนมีโอกาสเลือกตั้งนายกเทศมนตรีของเทศบาลนครทั้ง 23 แห่งโดยตรง โปรดดูจำนวนประชากรและพื้นที่ของเทศบาลนครทั้ง 23 แห่ง ในตารางที่ 1
ตารางที่ 1 จำนวนเทศบาลนคร 23 แห่ง (กุ หรือ เขตพิเศษ หรือ wards หรือ special wards) ในเขตพื้นที่ชั้นในของกรุงโตเกียว จำแนกจามจำนวนประชากรและพื้นที่
เขตพิเศษ (กุ) ประชากร พื้นที่ (ตารางกิโมเมตร)
1. Chilyoda-ku 39,473 11.64
2. Chtuou-ku 80,486 10.15
3. Minato-ku 159,897 20.34
4. Shinayuku-ku 263,624 18.23
5. Bunkyou-ku 170,454 11.31
6. Taitou-ku 153,420 10.08
7. Sumida-ku 217,846 13.75
8. Koutou-ku 376,247 39.44
9. Shinagawa-ku 318,694 22.72
10. Meguro-ku 241,947 14.70
11. Ohota-ku 641,336 59.46
12. Setagaya-ku 783,152 58.08
13. Shibuya-ku 190,562 15.11
14. Nakano-ku 294,625 15.59
15. Suginami-ku 505,334 34.02
16. Toshima-ku 235,378 13.01
17. Kita-ku 316,496 20.59
18. Arakawa-ku 172,504 10.20
19. ltabashi-ku 499,349 32.17
20. Nerima-ku 652,264 48.16
21. Adachi-ku 618,948 53.20
22. Katsushika-ku 420,104 34.84
23. Edogawa-ku 617,146 49.86
2) เขตพื้นที่ชั้นนอก อยู่ทางตะวันออกของกรุงโตเกียว มีพื้นที่รวมกันประมาณ 1,565 ตารางกิโลเมตร ประกอบด้วยเทศบาลระดับต่างๆ จำนวน 39 แห่ง แบ่งเป็นเทศบาลระดับ city หรือ ชิ จำนวน 26 แห่ง เทศบาลระดับ town หรือ โชว จำนวน 5 แห่ง และเทศบาลระดับ village หรือ ซอน จำนวน 8 แห่ง เขตพื้นที่ชั้นนอกดังกล่าวนี้แบ่งพื้นที่ออกเป็น 2 ส่วน ดังนี้
(1) พื้นที่ ที่เรียกว่า the Tama Area มีพื้นที่ประมาณ 1,160 ตารางกิโลเมตร และมีประชากรประมาณ 3.9 ล้านคน ประกอบด้วยเทศบาล 30 แห่ง ได้แก่ เทศบาลระดับ city 26 แห่ง ระดับ town 3 แห่ง และระดับ village 1 แห่ง และ
(2) พื้นที่เป็นเกาะต่างๆ (the Islands) ในอ่าวโตเกียว คือ หมู่เกาะอิซุ และหมู่เกาะโอกาซาวาร่า (Izu and Ogasawara Islands) มีพื้นที่ประมาณ 405 ตารางกิโลเมตร และมีประชากรประมาณ 30,000 คน ประกอบด้วยเทศบาล 9 แห่ง ได้แก่ เทศบาลระดับ town 2 แห่ง และระดับ village 7 แห่ง
การบริหารในเขตพื้นที่ชั้นนอกที่เป็นรูปแบบเทศบาลดังกล่าวนี้มีหลายระดับเหมือนกับเทศบาลในจังหวัดอื่นๆ โดยเทศบาลแต่ละระดับประกอบด้วยฝ่ายบริหาร ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรงกับฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาเทศบาล แต่ทั้งนี้การบริหารงานบางส่วนของเทศบาลระดับต่างๆ ในเขตพื้นที่ชั้นนอกนั้น ก็ยังคงอยู่ภายใต้การควบคุมของกรุงโตเกียวในฐานะจังหวัด โปรดดูภาพที่ 5 และตารางที่ 2 ประกอบ
ภาพที่ 5 การบริหารเมืองหลวงของญี่ปุ่น
ตารางที่ 2 จำนวนเทศบาล ประชากร และพื้นที่ของกรุงโตเกียว จำแนกตามเขตพื้นที่ชั้นในและเขตพื้นที่ชั้นนอก
กรุงโตเกียว เทศบาล ประชากร พื้นที่
เขตพื้นที่ชั้นใน เทศบาลนคร
23 แห่ง (กุ) 8.13
ล้านคน 621 ตารางกิโลเมตร
เขตพื้นที่ชั้นนอก เทศบาลระดับต่างๆ 39 แห่ง ได้แก่
ระดับ city 26 แห่ง
ระดับ town 5 แห่ง
ระดับ village 8 แห่ง The Tama Area (ระดับ City 26 แห่ง town 3 แห่ง และ village 1 แห่ง 3.9
ล้านคน 1,160 ตารางกิโลเมตร
The Izu and Ogasawara Islands (ระดับ town 2 แห่ง และ village 7 แห่ง) 30,000 คน 405 ตารางกิโลเมตร
14. ผู้ว่าราชการจังหวัดโตเกียว หรือผู้ว่าราชการกรุงโตเกียว (prefectural governor) หรือในบางครั้งอาจเรียกว่า ผู้ว่าราชการเทศบาลกรุงโตเกียว เป็นผู้บริหารสูงสุดของหน่วยการบริหารเมืองหลวงในระดับจังหวัด ผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในจังหวัด อยู่ในวาระ 4 ปี นายซีลิชิโร ยาซุย (Selichiro Yasui) ได้รับเลือกเป็นผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวเป็นคนแรกหลังรัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่นและกฎหมายว่าด้วยการบริหารท้องถิ่น ที่เรียกว่า the Local Autonomy Law of 1947 มีผลใช้บังคับในปี ค.ศ. 1947 อำนาจของผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวถูกถ่วงดุลโดยสภาเทศบาลกรุงโตเกียว (perfectural assembly หรือ Tokyo Metropolitan Assembly) และยังถูกแบ่งอำนาจไปใช้โดยคณะกรรมการบริหาร (executive หรือ administrative commissions) ชุดต่างๆ รวมทั้งเจ้าหน้าที่ของฝ่ายบริหาร
15. สภาเทศบาลกรุงโตเกียว ประกอบด้วยสมาชิกสภาเทศบาลกรุงโตเกียวจำนวน 127 คน แต่เมื่อวันที่ 6 ธันวาคม ค.ศ. 2000 มีจำนวน 121 คน ทุกคนล้วนมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง และอยู่ในวาระ 4 ปี สมาชิกสภาเทศบาลกรุงโตเกียวเลือกประธานสภา (the President of the Assembly) 1 คน จากสมาชิกด้วยกันเอง
สภาเทศบาลกรุงโตเกียวนอกจากมีอำนาจด้านนิติบัญญัติ พิจารณางบประมาณ และเลือกคณะกรรมการการเลือกตั้งแล้ว ยังมีอำนาจถ่วงดุลผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวในหลายๆ เรื่อง เช่น ให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งบุคคลที่ผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวแต่งตั้ง เป็นต้นว่า รองผู้ว่าราชการกรุงโตเกียว และผู้ตรวจสอบบัญชีใหญ่ พร้อมกับมีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมาธิการหรือคณะกรรมการต่างๆ (committees) ซึ่งแบ่งเป็นคณะกรรมการสามัญและคณะกรรมการวิสามัญ หรือคณะกรรมการพิเศษ (standing committees and special committees) เพื่อพิจารณาศึกษาเรื่องที่เป็นกิจกรรมของสภาหรือเรื่องที่สภากำหนดขึ้น โปรดดูภาพที่ 6 ประกอบ
ภาพที่ 6 หน่วยงานบริหารเมืองหลวงของญี่ปุ่น
16. อำนาจหน้าที่สำคัญของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับบนหรือระดับจังหวัด คือเทศบาลกรุงโตเกียว เป็นไปทำนองเดียวกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นระดับจังหวัดต่างๆ (prefectural governments) อำนาจหน้าที่ที่จะกล่าวต่อไปนี้มีมาตั้งแต่สมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 หรือตั้งแต่ ปี ค.ศ. 1947 และสืบต่อกันมาถึงปัจจุบัน เช่น
1) กิจกรรมเกี่ยวกับการพัฒนาภาค
2) การปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานสำหรับภาคอุตสาหกรรม
3) ก่อสร้างและบำรุงรักษาถนน แม่น้ำ และสิ่งอำนวยความสะดวกสาธารณะ
4) การบริหารการศึกษาภาคบังคับ
5) การบริหารกิจการตำรวจ
6) ออกใบอนุญาตประกอบธุรกิจให้แก่ประชาชนและภาคเอกชน
7) ให้การสนับสนุน ร่วมมือ และประสานงานในการทำกิจกรรมต่างๆ กับหน่วยงานของรัฐบาลในส่วนกลาง และหน่วยการบริหารท้องถิ่นระดับเทศบาล เช่น การก่อสร้างและบำรุงรักษาสถานศึกษาในระดับ upper – secondary education ตลอดจนส่งเสริมอุตสาหกรรมในท้องถิ่น
17. ส่วนอำนาจหน้าที่ที่สำคัญของหน่วยการบริหารเมืองหลวงระดับล่างหรือระดับเทศบาล คือ เทศบาลนครในเขตพื้นที่ชั้นใน และเทศบาลระดับต่างๆ ในเขตพื้นที่ชั้นนอก ก็เป็นไปทำนองเดียวกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นระดับเทศบาลทั้งหลาย คือ การจัดการศึกษาระดับ primary and lower- secondary education ตลอดจนการบริหารกิจการตำรวจและดับเพลิง ต่อมาในปี ค.ศ. 1952 ได้มีการปรับปรุงการบริหารท้องถิ่น เช่น อำนาจหน้าที่ในการจัดการศึกษาในระดับดังกล่าว และการบริหารกิจการตำรวจได้โอนไปให้กับหน่วยการบริหารท้องถิ่นระดับจังหวัด นอกจากนี้อำนาจหน้าที่หลักของเทศบาล คือ การบริหารงานที่เกี่ยวข้องกับความต้องการพื้นฐานของประชาชน (citizens basic needs) ตัวอย่างเช่น
1) ทำทะเบียนครอบครัว
2) ทำทะเบียนผู้อยู่อาศัย
3) ก่อสร้างและบำรุงรักษาสวนสาธารณะ แหล่งน้ำ และระบบระบายน้ำ กำจัดขยะ และระบบกำจัดขยะ และระบบบำบัดน้ำเสีย
4) กำหนดสถานที่และบำรุงรักษาสถานศึกษาภาคบังคับ และหน่วยงานดับเพลิง
18. อำนาจหน้าที่ที่สำคัญของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงในระดับจังหวัด คือ เทศบาลกรุงโตเกียวนั้น นอกจากมีอำนาจหน้าที่ดำเนินงานต่างๆ ในฐานะจังหวัดซึ่งเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นดังที่ได้กล่าวไว้ข้างต้นแล้ว เทศบาลกรุงโตเกียวยังมีความรับผิดชอบงานบางส่วนในลักษณะเดียวกับงานของเทศบาลนครอื่นๆ เช่น การเก็บขยะ การประปา การสร้างทางระบายน้ำ ตลอดจนการดับเพลิงในเขตเมืองหลวงที่มีประชาชนอยู่หนาแน่น
19. หากพิจารณาโดยภาพรวมอาจกล่าวได้ว่าการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นประสบผลสำเร็จ ทั้งนี้เพราะญี่ปุ่นมีข้อดีอย่างน้อย 4 ประการคือ
ประการแรก ญี่ปุ่นส่งเสริมภาคเอกชนให้เข้มแข็ง
ประการที่สอง ญี่ปุ่นพัฒนาระบบราชการให้มีประสิทธิภาพ และ
ประการที่สาม รัฐบาลในส่วนกลางไม่เข้าไปก้าวก่ายการบริหารงานของภาคประชาชนหรือประชาชนในท้องถิ่น
ประการที่สี่ ญี่ปุ่นมีรัฐธรรมนูญและระบบกฎหมายที่เข้มแข็งที่นำไปใช้ได้ในทางปฏิบัติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น ค.ศ. 1946 ซึ่งประกาศใช้ในปี ค.ศ. 1947 และกฎหมายเลือกตั้งองค์กรสาธารณะ (Public Offices Election Law) ปี ค.ศ. 1950 อันมีส่วนสำคัญทำให้บทบัญญัติหรือหลักการต่างๆ ที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญสามารถนำมาปฏิบัติได้อย่างจริงจัง หมายความว่า รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นได้บัญญัติรับรองหลักการเกี่ยวกับระบบประชาธิปไตยแบบผู้แทนพร้อมทั้งรับประกันหลักการเกี่ยวกับสิทธิเลือกตั้งสากล (รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น มาตรา 15) หลักความเท่าเทียมกันของคะแนนเสียง (มาตรา 14) และหลักความลับของการออกเสียงเลือกตั้ง (มาตรา 15) หลักการเหล่านี้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญในบทที่ว่าด้วยสิทธิและหน้าที่ของพลเมืองซึ่งใช้บังคับกับการเลือกตั้งสมาชิกรัฐสภาแห่งชาติ รวมทั้งการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารของหน่วยงานบริหารท้องถิ่น นอกจากนี้แต่เดิมกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสภาสูง หรือบทบัญญัติเกี่ยวกับการเลือกตั้งองค์กรบริหารส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายองค์กรส่วนท้องถิ่น จนกระทั่งปี ค.ศ. 1950 ได้มีการออกกฎหมายเลือกตั้งองค์กรสาธารณะดังกล่าว ซึ่งเป็นกฎหมายที่รวมกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งหลายฉบับเข้าด้วยกัน ทั้งรัฐธรรมนูญและกฎหมายดังกล่าวได้ถูกนำไปใช้ในการเลือกตั้งเพื่อให้บังเกิดผลในทางปฏิบัติอย่างจริงจัง
ในเวลาเดียวกัน ญี่ปุ่นก็ต้องเผชิญกับปัญหาอุปสรรคของการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นด้วยเช่นกัน ที่สำคัญคือ
ประการแรก แนวคิดของการรักชุมชนหรือรักท้องถิ่นได้รับการพัฒนาไม่มากเท่าที่ควร ส่งผลให้ความภาคภูมิใจของประชาชนในท้องถิ่นของตนอยู่ในระดับต่ำ
ประการที่สอง เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นที่วัฒนธรรมและพฤติกรรมที่ไม่ยอมรับการแก้ไขปัญหาของท้องถิ่นโดยใช้ความคิดริเริ่มของตนอง แต่นิยมชมชอบและยอมรับคำสั่งจากรัฐบาลในส่วนกลางมากกว่า
ประการที่สาม มีปัญหาต่างๆ เกิดขึ้น เช่น ปัญหาความมั่นคงปลอดภัยของสังคม ปัญหาการว่างงาน และปัญหาการวางแผนเศรษฐกิจ ปัญหาเหล่านี้รัฐบาลในส่วนกลางจะต้องเข้ามาเกี่ยวข้องด้วยทำให้ท้องถิ่นขาดความเป็นอิสระ
ปะการที่สี่ การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่น ขาดแหล่งทุนสนับสนุนด้านการเงิน ต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนและเงินช่วยเหลือต่างๆ จากรัฐบาลในส่วนกลาง ฉะนั้นการถูกควบคุมดูแลโดยรัฐบาลในส่วนกลางทั้งทางตรงและทางอ้อมจึงไม่อาจหลีกเลี่ยงได้
ประการที่ 5 ในหลักการแล้ว การบริหารงานบุคคลของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงจะต้องใช้ระบบคุณธรรม (merit system) แต่ในสภาพความเป็นจริง อิทธิพลของระบบอาวุโสที่สืบทอดกันมาช้านาน (traditional seniority system) ก็ยังคงมีอยู่อย่างเหนียวแน่น
บทสรุป
จากการพิจารณาศึกษาสภาพข้อเท็จจริงของการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น ที่เน้นในเรื่องรูปแบบ โครงสร้าง และอำนาจหน้าที่ ทำให้สรุปได้ว่า
1. การบริหารเมืองหลวงของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น เกิดขึ้นโดยกฎหมายพิเศษ อีกทั้งการบริหารเมืองหลวงกับการบริหารท้องถิ่นมีความสัมพันธ์กัน
2. สหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น ล้วนประกอบด้วยหน่วยงานบริหารเมืองหลวง 2 ระดับ คือ ระดับบนหรือระดับจังหวัด และระดับล่างหรือระดับเทศบาล โปรดดูตารางที่ 3 ประกอบ
ตารางที่ 3 เปรียบเทียบหน่วยงานบริหารเมืองหลวงของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น จำแนกตามระดับบนและระดับล่าง
สหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น
ระดับบน หรือระดับจังหวัด กรุงวอชิงตัน ดี.ซี. (Washington D.C.) เทศบาลกรุงลอนดอน (the Greater London Authority) จังหวัดปารีส (Paris Departement) (เป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคทำนองเดียวกับไทย เหตุผลสำคัญประการหนึ่งคือ ผู้ว่าราชการจังหวัด (Prefet) มาจากการเลือกตั้งและเป็นตัวแทนของรัฐนมตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย) เทศบาลกรุงโตเกียว (Tokyo หรือ Tokyo Metropolitan Government) หรือ จังหวัดโตเกียว (Tokyo Prefecture) (แม้เรียกว่าจังหวัด แต่ก็เป็นราชการส่วนท้องถิ่น เหตุผลสำคัญประการหนึ่งคือ ผู้ว่าราชการจังหวัด (Prefectural Governor) มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในจังหวัด)
ระดับล่าง หรือระดับเทศบาล เทศบาลนครวอชิงตัน (City of Washington) เพียงแห่งเดียว เทศบาลนครลอนดอน (City of London) และเทศบาลนครต่างๆ (London Boroughs) เทศบาลนครปารีส (City of Paris) และเทศบาลนครต่างๆ (Communes) เทศบาลนครโตเกียว (City of Tokyo) และ เทศบาลนครต่างๆ (กุ) ที่อยู่ในเขตพื้นที่ชั้นใน รวมทั้งเทศบาลระดับต่างๆ (ชิ, โชว, ชอน) ในเขตพื้นที่ชั้นนอก
3. ในเรื่องรูปแบบ หน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับเทศบาลหรือระดับล่างของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และฝรั่งเศส อันได้แก่ เทศบาลนครวอชิงตัน เทศบาลนครลอนดอน และเทศบาลนครตางๆ (London Boroughs) ตลอดจนเทศบาลนครปารีส และเทศบาลนครต่างๆ (Communes) ตามลำดับ เป็นรูปแบบเทศบาล (municipalities) แบบนายกเทศมนตรี สภาเทศบาล ซึ่งหัวหน้าฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม (indirect election) ส่วนญี่ปุ่นคือ เทศบาลนครโตเกียว และเทศบาลนครต่างๆ (กุ) ที่อยู่ในเขตพื้นที่ชั้นใน รวมทั้งเทศบาลระดับต่างๆ (ชิ, โชว, ชอน) ในเขตพื้นที่ชั้นนอก เป็นรูปแบบเทศบาลแบบหัวหน้าฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งโดยตรง-สภาเทศบาล
4. ในส่วนของโครงสร้าง เทศบาลนครของทุกประเทศล้วนมีโครงสร้างที่แบ่งเป็น 2 ฝ่าย คือ ฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาเทศบาล พร้อมกันนั้น โครงสร้างการบริหารเมืองหลวงของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น ยังแบ่งออกเป็น 2 แบบ คือ โครงสร้างการบริหารเมืองหลวงที่หน่วยงานบริหารเมืองหลวงทั้ง 2 ระดับ เป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่น และโครงสร้างการบริหารเมืองหลวงที่หน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับล่างเท่านั้นเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่น
5. อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่นนั้น ส่วนใหญ่คล้ายคลึงกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารในพื้นที่มหานคร (Metropolitan areas) อนึ่ง อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวง รวมทั้งหน่วยการบริหารท้องถิ่นที่กฎหมายกำหนดไว้นั้นเป็นแต่เพียงขอบเขตหรือแนวทางให้กับหน่วยงานดังกล่าวเท่านั้น มิได้หมายความว่า หน่วยงานดังกล่าวนั้นจะต้องดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดไว้ทุกประการ อาจไม่ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่บางประการก็ได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับความต้องการและประสบการณ์ซึ่งแตกต่างกันในแต่ละท้องถิ่นด้วย ในที่นี้สรุปอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงเป็น 2 ระดับคือ อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับบนและระดับล่าง โดยอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับบน ส่วนใหญ่เป็นการวางแผนและให้บริการหลัก ขณะที่อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับล่างส่วนใหญ่เป็นการให้บริการแก่ประชาชนทั่วไป และปฏิบัติงานประจำในท้องถิ่น
บรรณานุกรม
กรุงเทพมหานคร. จากเทศบาลสู่กรุงเทพมหานคร. กรุงเทพมหานาคร : โรงพิมพ์ชวนพิมพ์, 2542.
กิตติ ประทุมแก้ว. การปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย. พระนคร : โรงพิมพ์อักษรสัมพันธ์, 2512.
กฤช เพิ่มทันจิตต์ และ คณะ. การประชุมเชิงปฏิบัติการเรื่อง การเสริมสร้างศักยภาพและประสิทธิภาพในการอำนวยบริการของเทศบาล. กรุงเทพมหานคร : ศูนย์ศึกษาชุมชนเมือง คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนาบริหารศาสตร์, 2531
กฤช เพิ่มทันจิตต์ และ ปกรณ์ ปรียากร. รายงานผลการวิจัย การแสวงหารูปแบบที่เหมาะสมสำหรับการปกครองเทศบาลไทย : ทางสามแพร่งของประชาชนในท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร : ศูนย์ศึกษาชุมชนเมือง คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนาบริหารศาสตร์, 2530.
คณะกรรมาธิการปกครอง วุฒิสภา. รายงานของคณะกรรมาธิการการปกครองวุฒิสภา เรื่อง ความเหมาะสมและความพร้อมในการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด. กรุงเทพมหานคร : กองกรรมาธิการ สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา, 2536.
จีรศักดิ์ บุญโชคช่วย. ความเป็นไปได้ในการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด. กรุงเทพมหานคร : สารนิพนธ์ของการศึกษาตามหลักสูตรรัฐศาสตร์มหาบัณฑิต คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2533.
ชลอ ธรรมศิริ. ระเบียบบริหาราชการส่วนจังหวัด. กรุงเทพมหานคร : วิทยานิพนธ์ปริญญาโททางรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2512.
ชูวงศ์ ฉายะบุตร. การปกครองท้องถิ่นไทย. พิมพ์ครั้งที่ 2, กรุงเทพมหานคร : บริษัท พิฆเณศพริ้นท์ติ้ง เซ็นเตอร์ จำกัด, 2539.
ชูวงศ์ ฉายะบุตร. ผู้ว่าราชการจังหวัด. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น, 2536.
ชูศักดิ์ เที่ยงตรง. การบริหารการปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ. กรุงเทพมหานคร : คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2520.
ดำรง ลัทธพิพัฒน์. ทฤษฎีและแนวคิดในการพัฒนาประเทศ. พระนคร : โรงพิมพ์ ชุมนุมสหกรณ์แห่งประเทศไทย, 2508.
ดิน ปรัชญพฤทธิ์. ศัพท์รัฐศาสนศาสตร์. กรุเทพมหานคร : สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2535.
บุญรงค์ นิลวงศ์. การปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ. กรุงเทพมหานคร : เจริญวิทย์การพิมพ์, 2522.
ประยูร กาญจนดุล. กฎหมายปกครอง. พระนคร : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2491.
ประหยัด หงษ์ทองคำ. การพัฒนาทางการเมืองโดยกระบวนการปกครองท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร : นำอักษรการพิมพ์, 2519.
ประหยัด หงษ์ทองคำ และ พรศักดิ์ ผ่องแผ้ว. ปัญหาแนวทางปรับปรุงประสิทธิภาพของการบริหารเทศบาลไทย. กรุงเทพมหานคร : เจ้าพระยาการพิมพ์, 2529.
พรศักดิ์ ผ่องแผ้ว และ พรศักดิ์ จิรไกรศิริ บรรณาธิการ. กระบวนการเปลี่ยนแหลงให้เป็นสมัยใหม่ทางการเมืองของญี่ปุ่น. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์อักษรเจริญทัศน์, 2524.
ไพบูลย์ ช่างเรียน. สังคมการเมืองและการปกครองไทย. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์ไทยวัฒนาพานิช, 2520.
วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. ผู้ว่าราชการจังหวัดไทย : วิเคราะห์เปรียบเทียบกับผู้ว่าราชการจังหวัดของสหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2541.
ในเบื้องแรก ควรพิจารณาศึกษาภาพรวมของประเทศญี่ปุ่นในเรื่องสภาพทั่วไป ความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ด้านการเมืองและการบริหารของประเทศ รัฐธรรมนูญ ตลอดจนการสร้างชาติของญี่ปุ่นพอสมควร จากนั้นจึงพิจารณาศึกษาถึงการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นต่อไป
ญี่ปุ่น หรือ นิปปอน (Nippon) มีพื้นที่ 377,819 ตารางกิโลเมตร หรือ 145,882 ตารางไมล์ เป็นประเทศที่มีพื้นที่ขนาดกลางเช่นเดียวกับฝรั่งเศส หรือสหราชอาณาจักร (Great Britain) โดยมีขนาดใหญ่กว่าสหราชอาณาจักรเล็กน้อย หรือมีขนาดเล็กกว่าสหรัฐอเมริกา 25 เท่า ญี่ปุ่นประกอบด้วยเกาะใหญ่ 4 เกาะ เรียงตามขนาดใหญ่เล็ก อันได้แก่ เกาะฮอนชู (Honshu) ฮอกไกโด (Hokkaido) กิวชู (Kyushu) และชิโกกุ (Shikoku) รวมทั้งเกาะต่างๆ อีกประมาณ 3,900 เกาะ
ในปี ค.ศ. 1999 ญี่ปุ่นมีประชากร 126,182,077 คน ก่อนหน้านั้นในเดือนตุลาคม ค.ศ. 1995 มีประชากร 125.62 ล้านคน มากเป็นลำดับที่ 7 ของโลก รองจากสาธารณรัฐประชาชนจีน อินเดีย สหรัฐอเมริกา อินโดนีเซีย บราซิล และรัสเซีย ตามลำดับ
ญี่ปุ่นเป็นประเทศในเอเชียที่มีการบริหารประเทศภายใต้ระบอบประชาธิปไตยซึ่งมีพระมหากษัตริย์หรือจักรพรรดิเป็นประมุขของประเทศเช่นเดียวกับไทย ญี่ปุ่นนอกจากมีประชาธิปไตยที่มั่นคงแล้ว ยังมีการพัฒนาทางด้านเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมที่เข้มแข็งและเจริญก้าวหน้ามาก กล่าวได้ว่า รัฐบาลในท้องถิ่นหรือการบริหารท้องถิ่น (local government) ของญี่ปุ่นซึ่งครอบคลุมการบริหารระดับจังหวัด (รวมการบริหารเมืองหลวงอยู่ด้วย) และการบริหารระดับเทศบาลมีบทบาทสำคัญในการยกมาตรฐานความเป็นอยู่และสวัสดิการสังคมของชาติทั้งในอดีต ปัจจุบัน และจะยังคงมีบทบาทสำคัญต่อไปอีกในอนาคต
ความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ด้านการเมืองการบริหารของญี่ปุ่น
ระบบขุนนางหรือยุคศักดินาของญี่ปุ่น (Japans feudal era) สิ้นสุดลงเมื่อเข้าสู่สมัยเมจิ (Meiji Restoration) ในปี ค.ศ. 1868 นับแต่นั้นมาพระจักรพรรดิพระองค์ใหม่ขึ้นครองราชย์สมบัติและยุคสมัยใหม่ได้เริ่มต้น แม้จะมีคำกล่าวยกย่องระบอบประชาธิปไตย แต่ญี่ปุ่นในสมัยเมจิก็ยังคงมีการบริหารประเทศแบบคณาธิปไตย (oligarchy) โดยกลุ่มบุคคลซึ่งเป็นรัฐบุรุษที่มีอาวุโส และมีอำนาจบริหารประเทศ พระจักรพรรดิมีบทบาทเพียงเป็นสัญลักษณ์ของประเทศได้รับการยกย่องนับถือว่าทรงสืบเชื้อสายมากจากพระเจ้า ได้มีส่วนช่วยให้ประเทศเป็นเอกภาพ
ในสมัยเมจิการบริหารภายในของญี่ปุ่นได้เจริญก้าวหน้าอย่างมาก เพื่อนำไปสู่ความทันสมัยเช่นเดียวกับประเทศทางตะวันตก การพัฒนาด้านเศรษฐกิจซึ่งรวมทั้งอุตสาหกรรมหนักได้รับการปกป้อง สนับสนุน และอุดหนุนด้านการเงินโดยชนชั้นสูงหัวทันสมัยอย่างจริงจังและรวดเร็ว มีเพียงอุตสาหกรรมพื้นฐานเท่านั้นที่รัฐดำเนินการเอง ผลปรากฏว่าภายใน 2-3 ทศวรรษ ผู้นำในสมัยเมจิได้ยกเลิกสถาบันของระบบศักดินาหรือระบบขุนนาง พร้อมกับบัญญัติกฎหมายให้ยอมรับสิทธิในที่ดินและทรัพย์สินส่วนบุคคล เริ่มนำระบบกฎหมายตามแบบประเทศทางตะวันตกมาใช้ จัดให้มีการศึกษาภาคบังคับ จัดตั้งหน่วยงานของรัฐให้ทันสมัยทั้งในส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น ตลอดจนยกเลิกกฎหมายที่แบ่งแยกชนชั้นในสังคม หลังสงครามโลกครั้งที่หนึ่ง และการจากไปของผู้นำในสมัยเมจิ ญี่ปุ่นได้เข้าสู่ยุคของการพัฒนาทางด้านการเมือง ลัทธิชาตินิยมได้รับการปลูกฝังในโรงเรียนเพื่อให้กลายเป็นความเชื่อทางศาสนา แนวคิกการปฏิรูปเพื่อนำไปสู่การบริหารภายใต้ระบอบประชาธิปไตยได้เกิดขึ้นบ้าง แต่ก็ถูกต่อต้านโดยกระแสของผู้เลื่อมใสลัทธิชาตินิยมและสนับสนุนทหารที่กล่าวหาว่านักการเมืองทำให้ญี่ปุ่นตกอยู่ในฐานะที่เสียเปรียบต่างชาติ พร้อมกับประกาศว่าการมีกำลังทหารที่เข้มแข็งเท่านั้นจะทำให้ญี่ปุ่นได้เปรียบและเป็นประเทศผู้นำของโลก ต่อมาหลังจากแนวคิดการปฏิรูปเพื่อนำไปสู่การบริหารภายใต้ระบอบประชาธิปไตยดังกล่าวได้ถูกกำจัดลงในปี ค.ศ. 1930 สมัยฮิตเลอร์ (Hitler) ได้สะท้อนให้เห็นข้อเท็จจริงที่ว่า ญี่ปุ่นไม่เคยได้รับแนวคิดที่แท้จริงของการบริหารภายใต้ระบอบประชาธิปไตยโดยรัฐธรรมนูญ ประชาชนญี่ปุ่นมีความเชื่อว่าอำนาจอธิปไตยอยู่ที่พระจักรพรรดิ ไม่ได้อยู่ที่ประชาชน ดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่าก่อนปี ค.ศ. 1949 หรือก่อนที่สงครามโลกครั้งที่สองสิ้นสุดลง ญี่ปุ่นไม่มีประสบการณ์ของการบริหารภายใต้ระบอบประชาธิปไตยอย่างแท้จริง ญี่ปุ่นมีเพียงรูปแบบบางส่วน (Some of the form) ของประชาธิปไตย โดยมีเนื้อหาสาระที่แท้จริงของประชาธิปไตยน้อยมาก (very little of the substance of democracy)
หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ญี่ปุ่นเป็นฝ่ายพ่ายแพ้สงคราม และถูกฝ่ายสัมพันธมิตรโดยเฉพาะอย่างยิ่งสหรัฐอเมริกายึดครอง ญี่ปุ่นได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญในปี ค.ศ. 1946 จักรพรรดิ ฮิโรติโต (Hirohito) ทรงลงพระปรมาภิไธย และมีผลใช้บังคับในเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 1947 เรียกว่า รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น ส่งผลให้อำนาจอธิปไตยที่ประชาชนญี่ปุ่นมิใช่อยู่ที่พระจักรพรรดิอีกต่อไป เห็นได้ชัดเจนในคำปรารภของรัฐธรรมนูญที่ว่า
“ประชาชนชาวญี่ปุ่นโดยการดำเนินการผ่านผู้แทนในรัฐสภาที่ได้รับเลือกตั้งโดยชอบธรรม ได้ตกลงใจแล้วว่าจะรักษาไว้ซึ่งผลแห่งความร่วมมือกับประชาชาติทั้งหลายและความสมบูรณ์พูนสุขอันเป็นผลมาจากเสรีภาพตลอดทั่วอาณาเขตประเทศของเราเพื่อเราและลูกหลานของเรา และจะมิให้เกิดความหายนะของสงครามซึ่งเกิดจากการกระทำของรัฐบาลอีก ขอประกาศ ณ ที่นี้ว่า อำนาจอธิปไตยอยู่ที่ประชาชน และขอประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ โดยพื้นฐานแล้วการปกครองประเทศเป็นสิ่งที่เกิดจากความไว้วางใจอย่างแท้จริงของประชาชน โดยอำนาจนั้นมาจากประชาชน การใช้อำนาจกระทำโดยผู้แทนของประชาชน และประชาชนเป็นผู้ได้รับผลประโยชน์นั้น นี้คือหลักสากลของมนุษยชาติ และรัฐธรรมนูญนี้ตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักดังกล่าว เราจะขจัดซึ่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และคำสั่ง ตลอดจนกฤษฎีกาใดๆ ที่ขัดต่อหลักการนี้...”
ในช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 นั้น ญี่ปุ่นได้รับอิทธิพลทางด้านกฎหมาย การเมือง และการบริหารจากเยอรมัน (German) และยังอยู่ฝ่ายเดียวกัน คือ ฝ่ายอักษะ โดยทำสงครามกับฝ่ายสัมพันธมิตร แต่หลังจากญี่ปุ่นพ่ายแพ้สงครามโลกครั้งที่ 2 หรือตั้งแต่ปี ค.ศ. 1945 เป็นต้น มาประเทศสัมพันธมิตรทั้งหลาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งสหรัฐอเมริกาได้เข้าครอบครองพร้อมกับปฏิรูประบบเศรษฐกิจ ระบบการเมือง การบริหาร รวมตลอดถึงการเข้าไปมีส่วนสำคัญในการยกร่างรัฐธรรมนูญขอองญี่ปุ่นด้วย ส่งผลให้ญี่ปุ่นได้รับอิทธิพลและแนวคิดด้านต่าง ๆ จากสหรัฐอเมริกาและประเทศในยุโรปฝ่ายสัมพันธมิตรที่ร่วมชนะสงครามที่สำคัญเช่น อิทธิพลและแนวคิดทางด้านการเมือง การบริหาร การกระจายอำนาจ รวมทั้งหลักการของรัฐบาลตามระบอบประชาธิปไตยและสิทธิพื้นฐานของประชาชน (principle of democratic government and fundamental rights) ซึ่งปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น
รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่นบัญญัติให้พระจักรพรรดิทรงเป็นสัญลักษณ์แห่งประเทศญี่ปุ่นและความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของประชาชนชาวญี่ปุ่น (มาตรา 1) และถึงแม้ว่าจะเป็นเพียงสัญลักษณ์ของประเทศ แต่พระจักรพรรดิทรงเป็นประมุขของประเทศ มีนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้ารัฐบาลตามระบบรัฐสภา มีรัฐสภา (the Diet) เป็นองค์กรสูงสุดแห่งอำนาจรัฐ และเป็นองค์กรนิติบัญญัติเพียงองค์กรเดียวของรัฐ (มาตรา 41) รัฐสภาประกอบด้วย 2 สภา (มาตรา 42) อันได้แก่ สภาผู้แทนราษฎร (House of Representative) มีสมาชิกจำนวน 491 คน และอยู่ในตำแหน่ง 4 ปี และวุฒิสภา (House of Councillor) ซึ่งมีสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 252 คน แบ่งเป็นสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งจำนวน 152 คน และสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งแบบสัดส่วนจำนวน 100 คน อยู่ในตำแหน่ง 6 ปี และทุก ๆ 3 ปี จะมีการเลือกตั้งสมาชิกใหม่จำนวนครึ่งหนึ่ง (มาตรา 46) รัฐธรรมนูญบัญญัติให้สมาชิกทั้ง 2 สภามาจากการเลือกตั้งของประชาชนและเป็นผู้แทนของประชาชนทั้งปวง (มาตรา 43) โปรดดูภาพที่ 1
ภาพที่ 1 ภาพรวมโครงสร้างของฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการของญี่ปุ่นภายใต้ลักษณะของรัฐแบบรัฐเดี่ยว และตามระบบรัฐสภาที่มีจักรพรรดิทรงเป็นประมุข
จะเห็นได้ว่าก่อนที่รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่นจะมีผลบังคับใช้นั้น ในวงการเมืองและการบริหารของญี่ปุ่นได้ยึดถือและใช้ระบบลูกพี่และลูกน้อง หรือระบบผู้อุปถัมภ์และผู้ถูกอุปถัมภ์ (the patron-client system) สืบต่อกันมานาน ระบบนี้อำนาจจะอยู่ในมือของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่มีอำนาจและอิทธิพลซึ่งมีฐานะเป็นผู้อุปถัมภ์หรือเป็นลูกพี่ ลูกพี่จะช่วยเหลือเกื้อกูลและให้ผลประโยชน์เฉพาะบุคคลใกล้ชิดหรือบุคคลที่ยอมเป็นลูกน้อง ขณะเดียวกันลูกน้องก็ต้องคอยยกย่องเอาอกเอาใจลูกพี่เป็นการตอบแทน เช่นนี้เป็นลักษณะของการช่วยเหลือและตอบแทนผลประโยชน์ซึ่งกันและกันในวงแคบ แต่หลักจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญดังกล่าวได้เกิดการเปลี่ยนแปลงพอสมควร ญี่ปุ่นได้รับสถาบันทางการเมืองและการบริหารประเทศมาจากประเทศทางตะวันตกแล้วนำมาประยุกต์ให้เหมาะสมกับประเทศและขนบธรรมเนียมประเพณีและวัฒนธรรมของตน ผลที่ตามมาก็คือ ญี่ปุ่นมีระบบการเมืองและการบริหารที่มีเอกภาพ ระบบนี้มาจากการผสมผสานสิ่งใหม่ (new) เช่น การเมืองและการบริหารตามระบอบประชาธิปไตยและเศรษฐกิจการตลาด เข้ากับสิ่งที่มีอยู่เดิม (old) เช่น การยึดถือลำดับชั้นในการบังคับบัญชาทางการเมือง การรวมอำนาจทางเศรษฐกิจและการมีระเบียบวินัยของสังคม
ญี่ปุ่นเป็นประเทศที่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร เท่าที่ผ่านมาญี่ปุ่นมีรัฐธรรมนูญตามความหมายของสมัยใหม่ (modern sense) จำนวน 2 ฉบับ โดยในปี ค.ศ. 1889 ญี่ปุ่นได้เริ่มนำกฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับแรก (the First Constitutional Law) มาใช้เรียกว่า รัฐธรรมนูญสมัยเมจิ ปีค.ศ. 1889 (the Meiji constitution) ประกาศเมื่อวันที่ 11 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1889 และมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 1 พฤศจิกายน ค.ศ. 1890 ต่อมาได้ใช้รัฐธรรมนูญสมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เรียกว่า รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น ประกาศโดยพระจักรพรรดิ เมื่อวันที่ 3 พฤศจิกายน ค.ศ. 1946 หลังจากนั้นอีก 6 เดือน จึงมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 3 พฤษภาคม ค.ศ. 1947 และใช้มาจนทุกวันนี้
ก่อนที่ญี่ปุ่นจะมีรัฐธรรมนูญฉบับแรกตามความหมายของสมัยใหม่นั้น เอกสารที่เก่าแก่ที่สุดและรู้จักกันทั่วไป ซึ่งพอที่จะเทียบเคียงได้ว่ามีลักษณะคล้ายรัฐธรรมนูญ คือ รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 604 จำนวน 17 มาตรา (the 17-article constitution of 604 A.D.) ยังมีเอกสารที่มีลักษณะคล้ายรัฐธรรมนูญมากขึ้นอีก เช่น กฎหมายไทโฮ ค.ศ. 702 และกฎหมายโยโร ค.ศ. 718 (the Taiho and Yoro codes) โดยนำโครงสร้างการบริหารและกฎหมายแพ่ง ตลอดจนแนวปฏิบัติของราชวงศ์ถัง (Tang Dynasty) ของจีนมาปรับใช้กับญี่ปุ่น นอกจากนี้ยังมีกฎของโจยี ค.ศ. 1232 (the Joei formulary of 1232) กฎของเค็มมู ค.ศ. 1336 (the Kemmu formulary of 1336) และการรวบรวมกฎหมายของโยชิมูเน ในปี ค.ศ. 1742 (Yoshimunes 1742 compilation) เป็นต้น
ญี่ปุ่นให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันว่าเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ โดยบัญญัติไว้ดังนี้
“มาตรา 100 รัฐธรรมนูญนี้เป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐ (the supreme law of the nation) กฎหมาย คำสั่ง กฤษฎีกา และการดำเนินการอื่นใดที่เกี่ยวข้องกับกิจการของรัฐ ไม่ว่าทั้งหมดหรือส่วนหนึ่งส่วนใด หากขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ย่อมไม่มีผลบังคับ...”
รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน มีบทบัญญัติสำคัญที่แตกต่างจากฉบับแรก ที่สำคัญคือ
- จักรพรรดิทรงเป็นสัญลักษณ์แห่งประเทศ และทรงเป็นศูนย์รวมแห่งความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของประชาชน อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน
- ญี่ปุ่นละเว้นการประกาศสงครามด้วยการใช้อำนาจแห่งรัฐ รวมทั้งละเว้นการใช้วิธีการข่มขู่ด้วยกำลัง หรือใช้กำลังเพื่อนำไปสู่การระงับข้อพิพาทระหว่างประเทศ
- สิทธิพื้นฐานของมนุษย์ได้รับการคุ้มครองว่าเป็นสิทธิที่มีอยู่ตลอดไปและไม่อาจถูกละเมิด
- สภาขุนนาง (the House of Peers) เดิมได้เปลี่ยนมาเป็นวุฒิสภาหรือสภาที่ปรึกษา (the House of Councilors) ประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน และเป็นตัวแทนของปวงชนเช่นเดียวกับสภาผู้แทนราษฎร โดยสภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจมากกว่าวุฒิสภา
- อำนาจบริหารอยู่ที่คณะรัฐมนตรี (the cabinet) ซึ่งจะต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา (the Diet)
- การบริหารท้องถิ่นได้รับการจัดตั้งขึ้นอย่างกว้างขวาง
- จักรพรรดิไม่ทรงมีพระราชอำนาจเกี่ยวข้องกับการบริหารประเทศ ทรงปฏิบัติพระราชกรณียกิจที่เกี่ยวกับกิจการของประเทศเฉพาะที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น ทรงมีพระราชอำนาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและประธานศาลสูงสุด (the chief justice of the Supreme Court) ตามที่รัฐสภาและคณะรัฐมนตรีตามลำดับ นำขึ้นทูลเกล้าฯถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย
ชาวต่างชาติที่เข้ามาครอบครองญี่ปุ่นมีส่วนสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน และใช้ติดต่อกันมาโดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขสาระสำคัญเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 40 ปี โดยแนวคิดเกี่ยวกับสถาบันและแนวทางปฏิบัติของสหรัฐอเมริกาและสหราชอาณาจักรได้ไปปรากฏ เป็นเนื้อหาพื้นฐานของรัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น ที่เป็นเช่นนี้เพราะในเดือนกุมภาพันธ์ ค.ศ. 1946 นายพลดักกลาส แม็กอาร์เธอร์ (MacArthur) ผู้บัญชาการกองกำลังที่ครอบครองญี่ปุ่นได้จัดเตรียมแบบและร่างรัฐธรรมนูญเริ่มแรกไว้ให้ญี่ปุ่น เพื่อใช้เป็นแนวทางในการร่างรัฐธรรมนูญของประเทศ รัฐบาลญี่ปุ่นได้ยอมรับร่างดังกล่าว มีการแก้ไขเพิ่มเติมเล็กน้อยในระดับรัฐบาล ต่อมารัฐสภา (the Diet) และสภาองคมนตรีได้ให้การรับรองและประกาศโดยพระจักรพรรดิ
รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น ได้บัญญัติถึงสถาบันทางการเมืองที่สำคัญ 4 สถาบัน คือ พระจักรพรรดิ (the emperor) รัฐสภา (the Diet) หรือฝ่ายนิติบัญญัติ (legislative branch) คณะรัฐมนตรี (the cabinet) หรือฝ่ายบริหาร (executive branch) ฝ่ายตุลาการ (the judiciary branch) พร้อมกันนั้นยังบัญญัติถึงการบริหารท้องถิ่น (local government) ไว้ด้วย
1) พระจักรพรรดิ รัฐธรรมนูญบัญญัติให้พระจักรพรรดิมีฐานะเป็นสัญลักษณ์ของประเทศและเป็นศูนย์รวมความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของประชาชน (symbol of the State and of the unity of the people) พระจักรพรรดิองค์ปัจจุบันคือ พระจักรพรรดิอากิฮิโต (Akihito : ครองราชย์ย์ ค.ศ. 1989 หรือ พ.ศ. 2532 – ปัจจุบัน) พระจักรพรรดิไม่มีอำนาจในการบริหารประเทศเพียงแต่ทรงปฏิบัติตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ เช่น ลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี และประธานศาลสูงสุด (the chief justice of the Supreme Court) เป็นต้น โดยนายกรัฐมนตรีจะต้องได้รับการเสนอชื่อจากรัฐสภา และประธานศาลสูงสุดจะต้องได้รับการเสนอชื่อโดยคณะรัฐมนตรีเป็นเบื้องแรกก่อนที่จะนำขึ้นทูลเกล้าฯ พระจักรพรรดิเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้ง ไม่เพียงแต่เท่านั้นพระจักรพรรดืยังทรงลงพระนามในพระราชบัญญัติและสนธิสัญญาต่าง ๆ เรียกประชุมรัฐสภา ตลอดจนพระราชทานรางวัลเกียรติยศ ทั้งนี้ตามคำแนะนำและยินยอมของคณะรัฐมนตรี (advice and approval of the cabinet)
2) รัฐสภาหรือฝ่ายนิติบัญญัติ รัฐธรรมนูญบัญญัติถึงฝ่ายนิติบัญญัติว่านอกจากเป็นองค์กรสูงสุดของประเทศ (highest organ of state power) แล้วยังเป็นองค์กรเดียวที่บัญญัติกฎหมายในระดับชาติ (sole law-making organ of the State) อีกด้วย นอกจากนี้ยังบัญญัติให้ญี่ปุ่นใช้ระบบสองสภา (the bicameral national parliament) ซึ่งประกอบด้วยสภาผู้เทนราษฎร (the Lower House of Representatives) จำนวน 511 คน อยู่ในตำแหน่งวาระละ 4 ปี ยกเว้นจะมีการยุบสภาพผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาหรือสภาที่ปรึกษา (the Upper House of Councilors) จำนวน 252 คน (เดือนมิถุนายน ค.ศ. 1996) อยู่ในตำแหน่งวาระละ 6 ปี สมาชิกของทั้งสองสภาล้วนมาจากการเลือกตั้งของประชาชน (both elected by popular vote) และล้วนเป็นตัวแทนของปวงชน (representing all of the people)
3) คณะรัฐมนตรีหรือฝ่ายบริหาร รัฐธรรมนูญบัญญัติให้อำนาจบริหารอยู่ที่คณะรัฐมนตรี (executive power is vested in the cabinet) ซึ่งประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีในปี พ.ศ. 2544 มีจำนวน 14 คน นายกรัฐมนตรีต้องถูกเสนอชื่อโดยรัฐสภา และต้องเป็นสมาชิกรัฐสภา (members of the Diet) นากรัฐมนตรีมีอำนาจแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรีโดยรัฐมนตรีที่ได้รับแต่งตั้งส่วนใหญ่ต้องเป็นสมาชิกรัฐสภา และรัฐมนตรีทุกคนรวมทั้งนายกรัฐมนตรีต้องเป็นพลเรือน (civilians) คณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภา (collective responsibility to the Diet) สำหรับการบริหารราชการแผ่นดินซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของฝ่ายบริหารออกเป็น 2 ส่วน คือ การบริหารราชการส่วนกลาง และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ดังจะได้กล่าวต่อไป
4) ฝ่ายตุลาการ ฝ่ายตุลาการของญี่ปุ่นมีความเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติอย่างมาก ฝ่ายตุลาการประกอบด้วยศาลสูงสุด (the Supreme Court) ศาลและศาลล่าง (inferior courts) อีกจำนวนหนึ่ง ดังจะได้นำเสนอในหัวข้อโครงสร้างระบบศาล
อำนาจของฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการที่กล่าวมานี้แยกออกจากันเป็นอิสระจากกันและกัน มีการตรวจสอบและถ่วงดุลกันและกัน (โปรดดูภาพที่ 2 ประกอบ) เป็นที่น่าสังเกตว่ารูปแบบการเมืองและการบริหารประเทศของญี่ปุ่นก็มิได้เป็นไปตามระบบประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา (U.S. presidential system) แต่เป็นไปตามระบบรัฐสภาของอังกฤษ (British parliamentary system) โดยเฉพาะที่มาของนายกรัฐมนตรีซึ่งมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม (indirect election)
ภาพที่ 2 ความสัมพันธ์ของอำนาจฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการตามรัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น
ที่มา : Kishimoto Koichi, Politics in Modern Japan : Development and Organization (Third Edition, Tokyo : Japan Echo Inc., 1988), p. 45.
ญี่ปุ่นได้เริ่มสร้างชาติในสมัยเมจิ (Meiji) ซึ่งใกล้เคียงกับสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ของไทย ญี่ปุ่นมีกลยุทธ์ที่เป็นกระบวนการ 5 ประการในการสร้างชาติ เสริมอำนาจให้แก่ชาติและสร้างความสามัคคีในชาติ อันได้แก่ มีรัฐธรรมนูญ สภาผู้แทนราษฎรการเลือกตั้ง พรรคการเมือง และการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นพร้อมกันนั้น ญี่ปุ่นมีความเชื่อว่ากระบวนการไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการเปลี่ยนแปลงระบบการบริหารท้องถิ่นอย่างเข้มงวดจริงจัง (drastic changes in the system of local government) โดยต้องยอมรับและสนับสนุนประชาธิปไตยในระดับพื้นฐานรากหญ้า (grass-root democracy) ที่สำคัญก็คือ ญี่ปุ่นได้ดำเนินการตามกลยุทธและความเชื่อดังกล่าวอย่างต่อเนื่องด้วย
ญี่ปุ่นเป็นตัวอย่างของประเทศประชาธิปไตยในเอเชียซึ่งมีลักษณะรัฐเป็นรัฐเดี่ยว (unitary state) และประสบความสำเร็จอย่างยิ่งในการบริหารท้องถิ่น และการกระจายอำนาจโดยการบริหารท้องถิ่นและการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นของญี่ปุ่นไม่กระทบกระเทือนความเป็นรัฐเดี่ยวและสถาบันกษัตริย์ของญี่ปุ่น แต่กลับช่วยให้ญี่ปุ่นมีเอกภาพและสร้างความเจริญให้แก่ประเทศได้มากขึ้น แต่สิ่งที่เกิดขึ้นในเวลาเดียวกันคือ ความแตกแยกหรือแตกต่างในบ้านเมืองการซื้อสิทธิขายเสียง การใช้ระบบอุปถัมภ์ช่วยเหลือเกื้อกูลประชาชนเพื่อให้ได้คะแนนเสียง การฉ้อราษฎร์บังหลวงของผู้บริหารในระดับสูง รวมทั้งมีเรื่องอื้อฉาวด้านการเงินเกิดขึ้นบ่อยครั้ง โดยเฉพาะการที่ผู้สมัครรับเลือกตั้งในระดับชาติเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ใช้เงินซื้อเสียง เหล่านี้เป็นตัวอย่างลักษณะประชาธิปไตยหรือการเมืองที่ใช้เงินทองมาก (money politics)
การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่น มีสาระสำคัญดังนี้
1. วิวัฒนาการของการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นช่วงหลังสมัยเมจิ อาจแบ่งออกเป็น 3 สมัย คือ สมัยแรก นับตั้งแต่สมัยเมจิ ปี ค.ศ. 1868 ถึงปี ค.ศ. 1920 สมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 และสมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2
1.1 สมัยแรก นับตั้งแต่สมัยเมจิ ปี ค.ศ. 1868 ถึงปี ค.ศ. 1920 กล่าวได้ว่าญี่ปุ่นเริ่มพัฒนาประเทศไปสู่ความทันสมัย (the modernization of Japan) ในสมัยเมจิ (the Meiji Restoration) ส่วนการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นได้กำเนิดขึ้นหลังจากเริ่มสมัยเมจิไม่นาน รัฐบาลในสมัยเมจิ (the Meiji Government) ได้รวมการบริหารของเจ้าผู้ครองที่ดินอิสระจำนวน 250 แห่ง (the 250-odd feudal fiefs) เข้าด้วยกันแล้วจัดตั้งเป็นจังหวัด (prefectures) ซึ่งเรียกว่า Fu หรือ Ken ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1871 จังหวัดในสมัยนั้นเป็นหน่วยการบริหารของรัฐบาลในส่วนกลาง (as national administrative units) เช่นนี้ ทำให้เห็นได้ว่าจังหวัดในสมัยนั้นยังไม่อาจนับได้ว่าเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นอย่างแท้จริง แต่ก็นับได้ว่าเป็นจุดเริ่มต้นของการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่น
หลังจากนั้นรัฐบาลในสมัยเมจิได้ปฏิรูปการบริหารท้องถิ่นอย่างต่อเนื่อง และเพื่อให้การบริหารท้องถิ่นเป็นระบบและมั่นคง จึงได้ออกกฎหมายที่เรียกว่า กฎหมายเทศบาล (The Municipality Act) และกฎหมายจังหวัด (The Prefecture Act) ในปี ค.ศ. 1888 ในปีต่อมาคือ ค.ศ. 1889 กฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับแรก (the first Constitutional Law) ได้เริ่มนำมาใช้ในญี่ปุ่น กฎหมายรัฐธรรมนูญนั้นมีแนวคิดที่สอดคล้องและส่งเสริมการบริหารท้องถิ่นที่สำคัญ 2 ประการ คือ ประการแรก หน่วยการบริหารท้องถิ่นต้องมีส่วนรับผิดชอบ (share responsibility) กับการบริหารงานของรัฐบาลในส่วนกลาง และประการที่สอง รัฐบาลในส่วนกลาง นอกจากจะต้องทำให้การบริหารภายใต้ระบบประชาธิปไตยแบบตัวแทนในระดับชาติมีผลบังคับใช้ได้ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญเท่านั้น รัฐบาลในส่วนกลางจะต้องดำเนินการให้ประชาชนมีความรู้และประสบการณ์เกี่ยวกับระบบบริหารสมัยใหม่ พร้อมทั้งส่งเสริมการบริหารภายใต้ระบอบประชาธิปไตยแบบมีตัวแทนในขอบเขตที่จำกัดแก่ประชาชนในหน่วยการบริหารท้องถิ่น (a limited representative democracy on the local government level) ด้วย
ในช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 ญี่ปุ่นได้รับอิทธิพลทางด้านกฎหมาย การเมืองและการบริหารจากเยอรมัน (German) และหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 หรือหลังปี ค.ศ. 1945 เมื่อสหรัฐอเมริกาและประทศฝ่ายสัมพันธมิตรเข้ายึดครองญี่ปุ่น ญี่ปุ่นได้รับอิทธิพลทางด้านการเมืองและการบริหารจากสหรัฐอเมริกา สำหรับการบริหารท้องถิ่นรูปแบบเทศบาลของญี่ปุ่นในสมัยแรกนั้นได้รับอิทธิพลอย่างสูง (greatly influence) มาจากพรีอัสเซน (Preusssen) ของเยอรมัน อย่างไรก็ตามขนบธรรมเนียมประเพณีและวัฒนธรรมในท้องถิ่นของญี่ปุ่นก็ได้มีส่วนสำคัญในการผสมผสานและกำหนดรูปแบบเทศบาลที่รับมาดังกล่าวด้วย เทศบาล (municipality) ในสมัยนั้นถูกกำหนดให้มีอำนาจหน้าที่ในการออกกฎหมาย ส่วนสภาเทศบาล (municipal assembly) มีอำนาจหน้าที่ให้คำแนะนำปรึกษา สำหรับสมาชิกสภาเทศบาล (assemblymen) มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน (direct election) เป็นเพศชายที่มีคุณสมบัติเหมาะสม ส่วนนายกเทศมนตรี (mayor) ซึ่งเป็นหัวหน้าของเทศบาลมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม (indirect election) คือสมาชิกเทศบาลเป็นผู้เลือกและแต่งตั้งนายกเทศมนตรี ลักษณะเช่นนี้แสดงให้เห็นว่า การบริหารท้องถิ่นรูปแบบเทศบาลมีบทบาท 2 ส่วน คือ เป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่น (local government) ของประชาชนในท้องถิ่น และเป็นหน่วยงานบริหาร (administrative unit) ของรัฐบาลในส่วนกลาง คือต้องมีส่วนรับผิดชอบ (share responsibility) การบริหารงานของรัฐบาลในส่วนกลาง รวมทั้งอยู่ภายใต้การควบคุ่มดูแลอย่างเข้มงวดของรัฐบาลในส่วนกลาง (under strict Governmental control) ในทำนองเดียวกันจังหวัดก็ได้ถูกกำหนดให้มีบทบาท 2 ส่วนเช่นกัน คือ เป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่น และเป็นหน่วยงานที่เป็นกลไกหรือแขนขาของรัฐบาลในส่วนกลางด้วย ในส่วนของโครงสร้างจังหวัดในสมัยนั้นประกอบด้วย ฝ่ายบริหาร คือ ผู้ว่าราชการจังหวัด (prefectural governors) และฝ่ายนิติบัญญัติ คือ สภาจังหวัด (prefectural assembly) ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ให้คำแนะนำปรึกษาแก่ผู้ว่าราชการจังหวัด ส่วนผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจบริหารมาก เช่น บริหารกิจการตำรวจ เป็นต้น พร้อมกันนั้นข้าราชการประจำยังต้องให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ว่าราชการจังหวัดอีกด้วย
กระทรวงที่มีอำนาจหน้าที่ควบคุมกำกับดูแลการบริหารท้องถิ่นรูปแบบจังหวัดและรูปแบบเทศบาลของญี่ปุ่นในสมัยแรกนั้นคือ กระทรวงกิจการภายใน (Ministry of Internal Affairs) เห็นได้จากการที่กฎหมายกำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกิจการภายในและผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาเทศบาล ควบคุมวินัยและความประพฤติของนายกเทศมนตรี ตลอดจนยกเลิกคำสั่งของข้าราชการประจำในเทศบาลซึ่งข้าราชการประจำดังกล่าวมีบทบาทในการควบคุมดูแลการบริหารงานของเทศบาลอย่างมาก ขณะเดียวกันรัฐบาลในส่วนกลางหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกิจการภายในเป็นผู้แต่งตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด
1.2 สมัยที่สอง เป็นสมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 ซึ่งนับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1920 ถึงประมาณปี ค.ศ. 1944 กล่าวได้ว่านับแต่ปี ค.ศ. 1920 เป็นต้นมา การบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นได้รับการยอมรับและสนับสนุนจากรัฐบาลในส่วนกลาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งได้เริ่มมีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด (prefectural governors) ในบางจังหวัด แต่หลังจากฝ่ายทหารมีอำนาจในช่วงทศวรรษ 1930 การบริหารท้องถิ่นและการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดได้รับการสนับสนุนลดน้อยลง ยิ่งไปกว่านั้นในระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 การบริหารท้องถิ่นไม่ได้รับการสนับสนุนการรวมอำนาจไว้ที่รัฐบาลในส่วนกลางเกิดมากขึ้น
1.3 สมัยที่สาม เป็นสมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 นับตั้งแต่ญี่ปุ่นได้พ่ายแพ้สงครามโลกครั้งที่ 2 ประเทศสัมพันธมิตรทั้งหลายโดยเฉพาะอย่างยิ่งสหรัฐอเมริกาได้เข้าครอบครองตลอดจนปฏิรูประบบเศรษฐกิจ ระบบการเมือง และการบริหารของญี่ปุ่น ต่อมาในปี ค.ศ. 1946 อันเป็นระยะเวลาเพียง 1 ปี หลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลงได้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด โดยประชาชนในจังหวัดเป็นผู้เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดโดยตรง (direct popular vote) และเมื่อประกาศให้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในปี ค.ศ. 1946 และมีผลใช้บังคับในปี ค.ศ. 1947 (พ.ศ. 2490) รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ได้ส่งเสริมการบริหารท้องถิ่นและการกระจายอำนาจอย่างมาก โดยกำหนดให้เจ้าหน้าที่ท้องถิ่น (local officials) มาจากการเลือกตั้งของประชาชน พร้อมกับใช้อำนาจหน่วยการบริหารท้องถิ่นจัดการและบริหารทรัพย์สินรวมทั้งกิจการต่าง ๆ ของตนเอง รวมตลอดไปถึงการที่สภานิติบัญญัติระดับชาติ (the Diet) ไม่อาจออกกฎหมายพิเศษใดมาใช้กับหน่วยการบริหารท้องถิ่นได้หากไม่ได้รับคำยินยอมจากเสียงส่วนใหญ่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องอีกด้วย รายละเอียดของการบริหารท้องถิ่นได้ถูกกำหนดไว้ในกฎหมายต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง the Local Autonomy Law of 1947 ซึ่งออกโดยรัฐบาล ในส่วนกลางกฎหมายฉบับนี้บังคับใช้ในปีเดียวกับรัฐธรรมนูญและได้ใช้สืบต่อกันมานาน กฎหมายนี้ได้ยกเลิกการควบคุมกำกับดูแลของรัฐบาลในส่วนกลางที่มีต่อการบริหารท้องถิ่นทั้งในระดับจังหวัด หรือรัฐบาลในจังหวัดต่าง ๆ (prefectural governments) และในระดับเทศบาลหรือรัฐบาลในเทศบาลต่าง ๆ (municipal governments) ควบคู่ไปกับการโอนอำนาจจากรัฐบาลในส่วนกลางให้แก่หน่วยการบริหารท้องถิ่นอย่างมาก นอกจากนี้ยังได้ยกเลิกกระทรวงกิจการภายใน กระจายอำนาจกิจการตำรวจและการศึกษา จัดตั้งข้าราชการท้องถิ่น ปฏิรูประบบการเงิน การคลังของท้องถิ่น รวมตลอดทั้งออกกฎหมายที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งโดยรวมไว้ในฉบับเดียว อันได้แก่ กฎหมายเลือกตั้งองค์กรสาธารณะ (Public Offices Election Law) ในปี ค.ศ. 1950 เหล่านี้แสดงให้เห็นว่าตั้งแต่ปี ค.ศ. 1947 การบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นทั้ง 2 ระดับ คือ ระดับจังหวัดและเทศบาลได้รับการยอมรับโดยบัญญัติไว้เป็นกฎหมายให้มีความเป็นอิสระและดำเนินการบริหารงานของตนเองได้
2. การบริหารราชการ ญี่ปุ่นแบ่งการบริหารราชการออกเป็น 2 ส่วน ได้แก่
2.1 การบริหารราชการส่วนกลาง หมายถึง การบริหารของรัฐบาลในส่วนกลางผ่านทางกระทรวง (ministries) และหน่วยงานที่มีฐานะเทียบเท่ากระทรวงรวมกันไม่ต่ำกว่า 10 กระทรวง หน่วยงานในสังกัดของกระทรวง (ministerial agencies) และองค์กรบริหารทั้งหลาย (administrative bodies) ของทางราชการที่กฎหมายกำหนดอีกไม่น้อยกว่า 30 หน่วยงาน ตัวอย่างเช่น Agency for Cultural Affairs, Agency of National Resources and Energy, Food Agency, Forestry Agency, Maritime Safety Agency, National Tax Administration Agency, Social Insurance Agency สำหรับองค์กรบริหารที่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี เช่น Environmental Disputes Coordination Commission, National Public Safety Commission, fair Trade Commission, National Land Agency, Defense Agency และ Management and Coordination Agency นอกจากนี้ยังมีคณะกรรมการตรวจสอบบัญชี (Board of Audit) ซึ่งเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญในระดับกระทรวงอีกด้วย
ในเดือน มีนาคม ค.ศ.1995 มีกระทรวงและหน่วยงานที่มีฐานะเทียบเท่ากระทรวงจำนวน 12 กระทรวง ปัจจุบันมีจำนวน 13 กระทรวง ได้แก่
1) สำนักนายกรัฐมนตรี (Prime Minister’s Office)
2) กระทรวงยุติธรรม (Ministry of Justice)
3) กระทรวงการต่างประเทศ (Ministry of Foreign Affairs)
4) กระทรวงการคลัง (Ministry of Finance)
5) กระทรวงศึกษาธิการ วิทยาศาสตร์ กีฬา และวัฒนธรรม (Ministry of Education, Science, Sports and Culture)
6) กระทรวงสาธารณสุขและสวัสดิการ (Ministry of Health and Welfare)
7) กระทรวงเกษตร ป่าไม้ และประมง (Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries)
8) กระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรม (Ministry of International Trade and Industry)
9) กระทรวงคมนาคม (Ministry of Transport)
10) กระทรวงการไปรษณีย์และโทรคมนาคม (Ministry of Posts and Telecommunications)
11) กระทรวงแรงงาน (Ministry of Labor)
12) กระทรวงการก่อสร้าง (Ministry of Construction)
13) กระทรวงกิจการภายใน (Ministry of Home Affairs)
2.2 การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น หมายถึง การบริหารของรัฐบาลในท้องถิ่นหรือการบริหารท้องถิ่นที่แบ่งเป็น 2 ระดับใหญ่ ๆ (two-tiered system หรือ two-tiered government) ที่มีความสัมพันธ์กัน คือ ระดับบน (top-tiered government) หรือระดับจังหวัด (prefectures) มีจำนวน 47 จังหวัด โดยเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นที่ใหญ่ที่สุด กับระดับล่าง (low-tiered government) หรือระดับเทศบาล (municipalities) ซึ่งมีระดับ city (ชิ) เทศบาลระดับ town (โชว) และเทศบาลระดับ village (ซอน) ในระดับจังหวัดแม้เรียกว่า “จังหวัด” และมีผู้ว่าราชการจังหวัด (governors หรือ prefectural governors) แต่ก็ไม่ถือว่าเป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาค เพราะตั้งแต่สมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จนกระทั่งถึงปัจจุบัน ผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในจังหวัด ในสมัยก่อนสมัยสงครามโลกครั้งที่ 2 ญี่ปุ่นมี 46 จังหวัดและมีผู้ว่าราชการจังหวัด รัฐบาลในส่วนกลางได้ใช้อำนาจของส่วนกลางผ่านทางกระทรวงกิจการภายในเพื่อแต่งตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ในสมัยนั้นจึงถือว่าจังหวัดเป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาค
นอกจากการบริหารระดับจังหวัดหรือรูปแบบจังหวัดและการบริหารระดับเทศบาลหรือรูปแบบเทศบาลที่ล้วนเป็นการบริหารท้องถิ่นรูปแบบปกติ (ordinary governments หรือ ordinary local public entities) ที่สำคัญแล้วญี่ปุ่นยังมีการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (special governments หรือ special local public entities) อีกด้วย รูปแบบพิเศษนี้จัดตั้งเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่เป็นนโยบายส่งเสริมการบริหารท้องถิ่นของตนเอง โดยมีข้อยกเว้นที่แตกต่างไปจากหน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบปกติในเรื่องขนาดของพื้นที่ การจัดองค์การและอำนาจหน้าที่ หน่วยงานบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมีดังนี้
1) กุ หรือเขตพิเศษ (Ku หรือ Wards หรือ Special Wards) มีอยู่เฉพาะในกรุงโตเกียว
2) หน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอื่น (special local public entities
Unions จัดตั้งขึ้นเพื่อดำเนินงานร่วมกันกับหน่วยการบริหารท้องถิ่นอื่น ม
2,492 แห่ง
2.2) Public Property Districts หรือ Property Wards จัดตั้งขึ้นเพื่อจัดการและดำเนินกิจการเกี่ยวกับทรัพย์สินสาธารณะและสิ่งอำนวยความสะดวกมี 4,641 แห่ง
2.3) Public Corporations for Local Development หรือ Local Development Corporations จัดตั้งขึ้นเพื่อปฏิบัติงานตามโครงการพิเศษโดยร่วมมือกับเทศบาล มี 16 แห่ง
ทั้งนี้ในแต่ละหน่วยงานบริหารท้องถิ่นจะมีฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาท้องถิ่น และฝ่ายบริหารของตนเอง โดยทั้ง 2 ฝ่ายล้วนมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน
3. จากข้อเท็จจริงข้างต้นทำให้เข้าใจได้ว่า ญี่ปุ่นมีรัฐธรรมนูญที่สำคัญ 2 ฉบับ อันได้แก่ รัฐธรรมนูญสมัยเมจิ ปี ค.ศ. 1889 และรัฐธรรมนูญสมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ปี ค.ศ. 1947 ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกนั้น ไม่มีบทบัญญัติใดที่กล่าวถึงการบริหารท้องถิ่น แต่รัฐธรรมนูญที่สองได้มีบทบัญญัติที่กล่าวถึงการบริหารท้องถิ่นไว้โดยเฉพาะในหมวดที่ 8 (Chapter VIII) มาตรา (Articles) 92-93 กล่าวคือ
3.1 หน่วยงานและการดำเนินงานของหน่วยการบริหารท้องถิ่นเป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมายซึ่งต้องสอดคลองกับหลักการความเป็นอิสระของท้องถิ่น (principle of local autonomy)
3.2 หน่วยการบริหารท้องถิ่นประกอบด้วย สภาท้องถิ่น และคณะผู้บริหารโดยสมาชิกสภาท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน (direct popular vote of people) และหน่วยการบริหารท้องถิ่นมีสิทธิในการจัดการทรัพย์สินตลอดจนมีสิทธิในการออกกฎหมายเพื่อบังคับใช้ในท้องถิ่นของตนเอง
4. แนวคิดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่น คือ ความเป็นอิสระของท้องถิ่น (local autonomy) ส่วนการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่น หมายถึง การบริหารอื่นที่นอกเหนือจากส่วนกลางและไม่ใช่ส่วนภูมิภาค แนวคิดเหล่านี้ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญปี ค.ศ. 1946 อย่างชัดเจน
5. ปัจจัยที่มีส่วนสำคัญทำให้ระบบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่นเปลี่ยนแปลงไปหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 คือ ปัจจัยจากภายนอก โดยเฉพาะเมื่อสหรัฐอเมริกาภายใต้การดูแลของนายพลแม็คอาเธอร์ (General MacArthur) ได้ยึดครองญี่ปุ่นและมีบทบาทสำคัญในการปรับปรุงรัฐธรรมนูญ (revise the constitution) ของญี่ปุ่น เนื่องจากญี่ปุ่นเป็นประเทศพ่ายแพ้สงครามแก่ประเทศสัมพันธมิตร อย่างไรก็ตามปัจจัยภายในประเทศของญี่ปุ่นเองก็ได้มีส่วนสนับสนุนให้มีการกระจายอำนาจแก่ท้องถิ่นด้วย
6. ในบางครั้งบางกรณีก็ไม่อาจกล่าวได้ว่าการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นซึ่งแบ่งเป็นจังหวัดและเทศบาลมีความเป็นอิสระอย่างแท้จริง กล่าวคือ แม้ว่ารัฐบาลในส่วนกลางได้ยกเลิกกระทรวงกิจการภายในเมื่อ ปี ค.ศ. 1949 และได้จัดตั้ง the Local Autonomy Agency ขึ้นมาแทนก็ตาม แต่หน่วยงานดังกล่าวนี้ก็ยังคงมีบทบาทและอำนาจหน้าที่ในการควบคุมกำกับดูแลผู้ว่าราชการจังหวัดและเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นต่าง ๆ ทั้งทางตรงและทางอ้อม ตัวอย่างการควบคุมดูแลทางตรงเช่น เชิญเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นไปประชุมกรุงโตเกียว กำหนดและยกร่างกฎหมายพื้นฐานสำหรับสภาจังหวัดและสภาเทศบาล ตลอดจนให้คำแนะนำแก่หน่วยการบริหารท้องถิ่น ส่วนการควบคุมดูแลทางอ้อม เช่น มีอิทธิพลเหนือองค์กรหรือหน่วยงานกึ่งราชการบางหน่วยที่มีส่วนเกี่ยวข้องอย่างมากกับการบริหารท้องถิ่น เป็นต้นว่า สมาคมผู้ว่าราชการจังหวัดแห่งชาติ (the National Association of Governors) นอกจากนี้แล้วต่อมาได้ยกฐานะ the Local Autonomy Agency เป็น Ministry of Autonomy Affairs ซึ่งเป็นหน่วยงานระดับกระทรวงที่สังกัดราชการบริหารส่วนกลาง
7. การบริหารท้องถิ่นในระดับจังหวัดมีทั้งสิ้น 47 จังหวัด (prefectures) ซึ่งมีชื่อเรียกแตกต่างกัน ดังนี้
7.1 เรียกว่า To จำนวน 1 จังหวัด คือ โตเกียว หรือ จังหวัดโตเกียว (Tokyo-to หรือ Metropolitan Tokyo Prefectural Government
7.2 เรียกว่า Do จำนวน 1 จังหวัด คือ ฮอกไกโด (Hokkaido Prefectural Government)
7.3 เรียกว่า Fu จำนวน 2 จังหวัด คือ เกียวโต (Kyoto Prefectural Government) และ โอซากา (Osaka Prefectural Government) และ
7.4 เรียกว่า Ken จำนวน 43 จังหวัด
การเรียกชื่อแตกต่างกันสืบเนื่องมาจากความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ อย่างไรก็ตามแม้จะมีชื่อเรียกต่างกัน แต่โดยพื้นฐานแล้วต่างก็เป็นจังหวัดเหมือนกัน
จังหวัดที่ใหญ่ที่สุด คือ จังหวัดโตเกียว ในค.ศ. 2000 มีประชากร 12.06 ล้านคน เป็นจังหวัดที่มีประชากรมากที่สุดและหนาแน่นที่สุดของญี่ปุ่น ส่วนจังหวัดที่เล็กที่สุด คือ จังหวัด ทอทอรี่ (Tottori Prefecture) มีประชากรเพียง 611,000 คน
ในแต่ละจังหวัดแบ่งเป็นฝ่ายบริหาร (executive) กับฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาจังหวัด (prefectural assembly) หัวหน้าฝ่ายบริหารของจังหวัด คือ ผู้ว่าราชการจังหวัด (prefectural governor) ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในท้องถิ่น อันเป็นลักษณะของการเลือกตั้งผู้นำฝ่ายบริหารโดยตรง (diriect election) ผู้ว่าราชการจังหวัดอยู่ในวาระ 4 ปี มีจำนวนทั้งสิ้น 47 คน ส่วนฝ่ายนิติบัญญัติคือ สภาเทศบาลจังหวัดประกอบด้วยสมาชิกสภาเทศบาลจังหวัด (prefectural assemblymen) ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน อยู่ในวาระ 4 ปี ในจังหวัดหนึ่ง ๆ มีสมาชิกสภาเทศบาลจังหวัดจำนวน 40-120 คน ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับจำนวนประชากรในแต่ละจังหวัด ในปี ค.ศ. 1999 ในจำนวน 47 จังหวัด มีจำนวนสมาชิกสภาจังหวัดรวมทั้งสิ้น 2,941 คน อำนาจหน้าที่ของแต่ละจังหวัดครอบคลุม อำนาจหน้าที่ในการบริหารงานกว้าง (wide ranging administrative duties) อำนาจหน้าที่ในการประสานงาน (coordinating administrative duties) และอำนาจหน้าที่ที่เทศบาลทั่วไปไม่อาจดำเนินการได้
8. สำหรับการบริหารท้องถิ่นในระดับเทศบาลทั่วประเทศ ณ วันที่ 1 เมษายน ค.ศ. 2000 มีจำนวนทั้งสิ้น 3,229 แห่ง แบ่งย่อยออกเป็น 3 ระดับ แต่ละระดับมีกฎหมายพื้นฐานที่ไม่แตกต่างกัน เทศบาลแต่ละระดับมีดังนี้
8.1 ชิ หรือ เทศบาลระดับ city มี 671 แห่ง ในจำนวนนี้มีเทศบาลระดับ city (เทศบาลนคร) ซึ่งอยู่ในเขตพื้นที่มหานคร (metropolitan cities) ของหลายจังหวัดทั่วประเทศไม่น้อยกว่า 10 แห่ง เทศบาลนครดังกล่าวนี้มีกฎหมายพิเศษรองรับ
8.2 โชว หรือ เทศบาลระดับ town มีจำนวน 1,990 แห่ง
8.3 ซอน หรือ เทศบาลระดับ village มีจำนวน 568 แห่ง
ส่วนจำนวนประชากรของเทศบาลในแต่ละระดับ มีดังนี้
ชิ หรือ เทศบาลระดับ city มีจำนวนประชากรมากกว่า 50,000 คน
- เฉพาะเทศบาลระดับ city ซึ่งอยู่ในเขตพื้นที่มหานคร (metropolitan cities) หรือในเมืองใหญ่ของหลายจังหวัดทั่วประเทศและมีประชากรมากกว่า 500,000 คน กฎหมายของรัฐบาลกลาง (Government ordinance) จะกำหนดให้เรียกว่า Designated Cities มีจำนวน 12 แห่ง ได้แก่ Osaka, Nagoya, Kyoto, Yokohama, Kobe, Kitakyushu, Sapporo, Kawasaki, Fukuoka, Hiroshima, Sendai, และ Chiba เทศบาลระดับ city เหล่านี้มีอำนาจหน้าที่มากกว่าเทศบาลระดับ city ทั่วไป ทั้งนี้เพื่อให้สามารถรับมือกับปัญหาต่าง ๆ ของเมืองใหญ่ได้
- เฉพาะเทศบาลระดับ city ที่มีประชากรมากกว่า 300,000 – 500,000 คน และมีพื้นที่ 100 ตารางกิโลเมตรหรือมากกว่า กฎหมายของรัฐบาลกลางจะกำหนดให้ เรียกว่า Core Cities โดยมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับ Designated Cities ยกเว้นบางเรื่องที่หน่วยการบริหารท้องถิ่นระดับบนหรือจังหวัดจะทำได้อย่างมีประสิทธิภาพกว่า Core Cities มีจำนวน 27 เมือง ได้แก่ Asahlkawa, Akita, Kooriyama, Iwaki, Utsunomiya, Niigata, Toyama, Kanazawa, Nagano, Gifu, Shizuoka, Hamamatsu, Toyohashi, Toyota, Sakai, Himeji, Wakayama, Okayama, Fukuyama, Takamatsu, Matsuyama, Kochi, Nagasaki, Miyazaki, Kumamoto, Oita, และ Kagoshima
- เฉพาะเทศบาลระดับ city ที่มีประชากร 200,000 คน หรือมากกว่า กฎหมายของรัฐบาลกลางจะกำหนดให้เรียกว่า Special Cities มีอำนาจหน้าที่เพียงส่วนหนึ่งของเมืองหลัก Special Cities มีจำนวน 10 แห่ง ได้แก่ Hakodate, Morioka, Odawara, Yamato, Fukui, Kofu, Matsumoto, Numazu, Yokkaichi, และ Kure
โชว หรือ เทศบาลระดับ town มีจำนวนประชากรตั้งแต่ 1,000 – 50,000 คน การจัดตั้งเทศบาลระดับนี้เป็นไปตามกฎหมายของจังหวัด (prefectural ordinances)
ซอน หรือ เทศบาลระดับ village มีจำนวนประชากรน้อยกว่า 1,000 คน
เทศบาลแต่ละระดับแบ่งการบริหารเป็นฝ่ายบริหาร ซึ่งหัวหน้าฝ่ายบริหารเรียกว่า “นายกเทศมนตรี” (mayor) มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในเทศบาล กับฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาเทศบาล (municipal assembly) ซึ่งประกอบด้วยสมาชิกสภาเทศบาล (municipal assemblymen) ประมาณ 30 – 100 คนขึ้นอยู่กับจำนวนประชากรในเทศบาลนั้น ๆ
9. เป็นที่น่าสังเกตว่า จำนวนเทศบาลมีแนวโน้มลดน้อยลง เห็นได้จาก
- ในปี ค.ศ. 1953 มีจำนวน 9,871 แห่ง แบ่งเป็น
เทศบาลระดับ city จำนวน 286 แห่ง
เทศบาลระดับ town จำนวน 1,968 แห่ง และ
เทศบาลระดับ village จำนวน 7,617 แห่ง
- ในปี ค.ศ. 1956 มีจำนวน 3,975 แห่ง แบ่งเป็น
เทศบาลระดับ city จำนวน 498 แห่ง
เทศบาลระดับ town จำนวน 1,903 แห่ง และ
เทศบาลระดับ village จำนวน 1,574 แห่ง
- ในปี ค.ศ. 1970 มีจำนวน 3,511 แห่ง แบ่งเป็น
เทศบาลระดับ city จำนวน 556 แห่ง
เทศบาลระดับ town จำนวน 1,924 แห่ง และ
เทศบาลระดับ village จำนวน 1,031 แห่ง
- ในปี ค.ศ. 1982 มีจำนวน 3,255 แห่ง แบ่งเป็น
เทศบาลระดับ city จำนวน 651 แห่ง
เทศบาลระดับ town จำนวน 1,995 แห่ง และ
เทศบาลระดับ village จำนวน 609 แห่ง
- ปัจจุบันมีจำนวนเทศบาล 3,229 แห่ง ดังกล่าวแล้วจะเห็นได้ว่าตัวเลขจำนวนเทศบาลมิได้เปลี่ยนแปลงไปจากปี ค.ศ. 1982 มาก
ในส่วนของจำนวนจังหวัดนั้นไม่เปลี่ยนแปลงมาก เห็นได้จากในสมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 หรือก่อนปี ค.ศ. 1944 มีจำนวน 46 จังหวัด และในปี ค.ศ. 1982 มีจำนวน 47 จังหวัด และคงจำนวนเดิมมาจนกระทั่งปัจจุบัน
ภาพที่ 3 ความสัมพันธ์ของการบริหารระดับต่างๆ ของญี่ปุ่น
10. เดิมนายกเทศมนตรีมาจากการแต่งตั้งของรัฐมนตรีกระทรวงกิจการภายใน แต่หลังจากแนวคิดประชาธิปไตยได้แพร่ขยายไปในช่วงทศวรรษ 1920 นายกเทศมนตรีและเทศมนตรี (deputies) จึงมาจากการคัดเลือกของสภาเทศบาลหรือมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม (indirect election) ต่อมานายกเทศมนตรีจึงมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนและอยู่ในตำแหน่งวาระละ 4 ปี สำหรับสภาเทศบาลมาจากการเลือกตั้งของประชาชนทุก ๆ 4 ปี โดยมีการประชุมกันตามปกติทุก 1 เดือน การประชุมอาจมีมากกว่าปกติได้เมื่อสมาชิกสภาเทศบาลจำนวน 10-15 คน ร้องขอ
11. พรรคการเมืองของญี่ปุ่นมีบทบาทต่อการบริหารเมืองหลวง และการบริหารท้องถิ่นอย่างยิ่ง และถึงแม้ว่าจะมีสำนักงานของพรรคการเมืองในระดับจังหวัดและในระดับเทศบาลก็ตาม แต่พรรคการเมืองส่วนใหญ่มีลักษณะรวมอำนาจไว้ที่สำนักงานใหญ่ซึ่งตั้งอยู่ในเมืองหลวง
12. กรุงโตเกียวเป็นเมืองหลวงและเป็นเมืองใหญ่หรือชุมชนเมือง (urban area) ที่ใหญ่ที่สุดของญี่ปุ่น (โปรดดูภาพที่ 4 ประกอบ) ตั้งอยู่บนเกาะฮอนชู (Honshu) ซึ่งเป็นเกาะที่ใหญ่ที่สุดในบรรดา 4 เกาะหลักของประเทศ อันได้แก่ เกาะฮอนชู ฮอกไกโด (Hokkaido) กิวชู (Kyushu) และชิโกกุ (Shikoku) กรุงโตเกียวตั้งอยู่ในจังหวัดที่เรียกว่า To หรือเรียกว่าตั้งอยู่ในจังหวัดโตเกียว (Tokyo-To) จังหวัดโตเกียวหรือกรุงโตเกียวมีพื้นที่ 2,187 ตารางกิโลเมตร หรือประมาณ 840 ตารางไมล์ เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม ค.ศ. 2000 มีประชากร 12.06 ล้านคน ก่อนหน้านั้นในปี ค.ศ. 1999 มีประชากร 11,680,490 คน และในปี ค.ศ. 1991 มีประชากร 11,631,901 คน ประชากรในช่วงกลางวันจะมากกว่าช่วงกลางคืน โดยในปี ค.ศ. 1995 ช่วงกลางวันมีจำนวน 14.6 ล้านคน ขณะที่ช่วงกลางคืนมีจำนวน 11.7 ล้านคน
ภาพที่ 4 ประเทศญี่ปุ่น กรุงโตเกียว และเมืองใหญ่ของญี่ปุ่น
พื้นที่อันเป็นที่ตั้งของกรุงโตเกียวได้ถูกครอบครองมาตั้งแต่ยุคก่อนประวัติศาสตร์ (prehistoric times) แต่ปรากฏอย่างชัดเจนเป็นครั้งแรกในคริสต์ศตวรรษที่ 12 เมื่อเป็นที่ตั้งของหมู่บ้านที่เรียกว่า เอโดะ (Edo) ซึ่งแปลว่า ประตูทางเข้า (Gate of the inlet) แม้ในปี ค.ศ. 1457 ได้มีการก่อสร้างปราสาทป้องกันข้าศึกที่เอโดะ โดยผู้บริหารชื่อ โอตะโดคาน (Ota Dokan) แต่เอโดะก็ยังคงมีความสำคัญน้อยมาก จนกระทั่งปี ค.ศ. 1590 เมื่อเอโดะถูกยึดครองโดย โตกูก่วา ลียาสุ (Tokugawa leyasu) ซึ่งเป็นโชกุน (shogun) หรือผู้บริหารที่เป็นทหารคนแรกของราชวงศ์โตกูกาวา (the Tokugawa dynasty : ค.ศ. 1603 – ค.ศ. 1867) ต่อมาในปี ค.ศ. 1603 โตกูกาวาได้สถาปนาเอโดะเป็นเมืองหลวงของเมืองหลวง และได้ขยายปราสาทป้องกันข้าศึกให้ใหญ่โตมากที่สุด จนกระทุ่งสมัยเมจิ ในปี ค.ศ. 1868 ได้เปลี่ยนชื่อจาก เอโดะ เป็น โตเกียว (Tokyo ซึ่งหมายถึง เมืองหลวงทางตะวันออก) และจักรพรรดิได้ย้ายมาอยู่ที่กรุงโตเกียว
กรุงโตเกียวได้เผชิญกับความเสียหายหลายครั้ง โดยเฉพาะในปี ค.ศ. 1923 ได้เกิดแผ่นดินไหวและไฟไหม้ มีรายงานว่าประชาชนเสียชีวิตหรือสูญหาย 70,000 คน และบ้านเรือน 300,000 หลังถูกทำลาย และพื้นที่ส่วนใหญ่ของกรุงโตเกียวถูกทำลาย ต่อมาในระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 ระหว่างปี ค.ศ. 1939 – ค.ศ. 1945 กรุงโตเกียวได้ถูกโจมตีอย่างหนัก โดยเฉพาะการโจมตี เมื่อวันที่ 18 เมษายน ค.ศ. 1942 ซึ่งเป็นเวลา 5 เดือน หลังจากกองทัพญี่ปุ่นโจมตีท่าเรือเพิร์น (Pearl Harbor) การโจมตีทางอากาศของกองทัพสหรัฐอเมริกาภายใต้การควบคุมของ พันโทเจมส์ เอช. ดูลิตเติ้ล (Lieutenant Colonel James H. Doolittle) รวมกับการโจมตีในระหว่างเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 1944 ถึง สิงหาคม ค.ศ. 1945 ได้ทำลายกรุงโตเกียวอย่างมาก กรุงโตเกียวถูกกองทัพสหรัฐอเมริกาครอบครองตั้งแต่เดือนกันยายน ค.ศ. 1945 ถึงเดือนเมษายน ค.ศ. 1952 การบูรณะกรุงโตเกียวได้เริ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1954 และในที่สุดได้กลายเป็นเมืองหลวงที่มีความสำคัญที่สุดแห่งหนึ่งของโลก
13. ระบบการบริหารเมืองหลวงของญี่ปุ่นดังกล่าวมาแล้วเป็นระบบพิเศษ ซึ่งจัดตั้งขึ้นตั้งแต่ปี ค.ศ. 1943 และระบบนี้ยังคงใช้สืบทอดมาจนกระทุ่งปัจจุบัน โดยกรุงโตเกียวเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นของตนเองขนาดใหญ่ (Tokyo is a vast self – governing unit) ที่แบ่งเป็น 2 ส่วน หรือ 2 ระดับ ได้แก่
ส่วนที่หนึ่ง การบริหารจังหวัดโตเกียวหรือกรุงโตเกียว หรืออาจเรียกว่า การบริหารของเทศบาลกรุงโตเกียว เป็นการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในระดับจังหวัดหรือระดับบน โดยเป็นหน่วยการบริหารพิเศษเพียงแห่งเดียว (a special administrative unit) ของญี่ปุ่น หรือเรียกว่า Tokyo Metropolitan Government (TGM)
ส่วนที่สอง การบริหารของเทศบาล เป็นการบริหารในระดับเทศบาลหรือระดับล่าง การบริหารในระดับนี้แบ่งพื้นที่เป็น 2 ส่วน คือ เขตพื้นที่ชั้นใน และเขตพื้นที่ชั้นนอก
1) เขตพื้นที่ชั้นใน (the central part of Metropolitan Tokyo Prefecture) ซึ่งในที่นี้เรียกว่าเทศบาลนคร (City) ประกอบด้วย เทศบาลนคร 23 แห่ง หรือเรียกว่า 23 กุ (Ku หรือ เขตพิเศษ หรือ special wards หรือ wards) กรุงโตเกียวเริ่มมีระบบ 23 กุ เป็นครั้งแรกในปี ค.ศ. 1949 โดยแบ่งเป็น เทศบาลนครโตเกียว (City of Tokyo) 1 แห่ง และเทศบาลนครต่างๆ อีก 22 แห่ง เขตพื้นที่ชั้นในนี้มีพื้นที่ 621 ตารางกิโลเมตร หรือ 240 ตารางไมล์ ซึ่งเท่ากับพื้นที่ประมาณ 1 ใน 3 ของพื้นที่ทั้งหมดของกรุงโตเกียว และในวันที่ 1 ตุลาคม ค.ศ. 2000 มีประชากร 8.13 ล้านคน ก่อนหน้านั้นในปี ค.ศ. 1997 เขตพื้นที่ชั้นในมีประชากร 7,830,323 คน ก่อนหน้านั้นในปี ค.ศ. 1991 มีประชากร 8,006,386 คน
เขตพื้นที่ชั้นในนี้เป็นเขตใจกลางเมืองหลวง หรือกรุงโตเกียวซึ่งประกอบด้วยเทศบาลนคร 23 แห่งนั้น ในปี ค.ศ. 1999 ในแต่ละเทศบาลนครประกอบด้วย (1) ฝ่ายบริหารที่หัวหน้าฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง รวมหัวหน้าฝ่ายบริหารจำนวน 23 คน และ (2) ฝ่ายนิติบัญญัติ คือ สภาเทศบาลรวม 23 แห่ง มีสมาชิกสภาเทศบาลรวมทั้งสิ้น 1,014 คน แต่ละคนอยู่ในวาระ 4 ปี การบริหารของเขตพื้นที่ชั้นในนั้นเป็นการบริหารส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่ผู้ว่าราชการจังหวัดโตเกียว หรือผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวเข้ามามีส่วนสำคัญในการบริหารด้วย โดยผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวจะมอบหมายงานบางส่วนให้แก่เทศบาลนครจำนวน 23 แห่ง ดำเนินการหรือในบางกรณีเข้ามาทำหน้าที่บริหารงานในฐานะนายกเทศมนตรีของเทศบาลนครได้ เมื่อเป็นเช่นนี้ การบริหารงานของเทศบาลทั้ง 23 แห่ง ในเขตพื้นที่ชั้นในจึงไม่มีอำนาจอิสระเหมือนกับการบริหารของเทศบาลในเขตพื้นที่อื่นๆ แต่หลังจากกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปหน่วยการบริหารท้องถิ่น (the Law for the Partial Reform of the Local Government) ประกาศใช้เมื่อวันที่ 8 พฤษภาคม ค.ศ. 1998 ได้ทำให้เทศบาลนครเหล่านี้มีความเป็นอิสระจากการบริหารงานของจังหวัด โดยเฉพาะในด้านงบประมาณเพิ่มมากขึ้น กฎหมายนี้ยังทำให้เกิดระบบการบริหารท้องถิ่นและการบริหารเมืองหลวงใหม่ขึ้นในเทศบาลนครทั้ง 23 แห่ง โดยเริ่มปฏิบัติงานเมื่อวันที่ 1 เมษายน ค.ศ. 2000 ก่อนหน้านั้นหลังจากการปฏิรูปในปี ค.ศ. 1974 เป็นต้นมา ประชาชนมีโอกาสเลือกตั้งนายกเทศมนตรีของเทศบาลนครทั้ง 23 แห่งโดยตรง โปรดดูจำนวนประชากรและพื้นที่ของเทศบาลนครทั้ง 23 แห่ง ในตารางที่ 1
ตารางที่ 1 จำนวนเทศบาลนคร 23 แห่ง (กุ หรือ เขตพิเศษ หรือ wards หรือ special wards) ในเขตพื้นที่ชั้นในของกรุงโตเกียว จำแนกจามจำนวนประชากรและพื้นที่
เขตพิเศษ (กุ) ประชากร พื้นที่ (ตารางกิโมเมตร)
1. Chilyoda-ku 39,473 11.64
2. Chtuou-ku 80,486 10.15
3. Minato-ku 159,897 20.34
4. Shinayuku-ku 263,624 18.23
5. Bunkyou-ku 170,454 11.31
6. Taitou-ku 153,420 10.08
7. Sumida-ku 217,846 13.75
8. Koutou-ku 376,247 39.44
9. Shinagawa-ku 318,694 22.72
10. Meguro-ku 241,947 14.70
11. Ohota-ku 641,336 59.46
12. Setagaya-ku 783,152 58.08
13. Shibuya-ku 190,562 15.11
14. Nakano-ku 294,625 15.59
15. Suginami-ku 505,334 34.02
16. Toshima-ku 235,378 13.01
17. Kita-ku 316,496 20.59
18. Arakawa-ku 172,504 10.20
19. ltabashi-ku 499,349 32.17
20. Nerima-ku 652,264 48.16
21. Adachi-ku 618,948 53.20
22. Katsushika-ku 420,104 34.84
23. Edogawa-ku 617,146 49.86
2) เขตพื้นที่ชั้นนอก อยู่ทางตะวันออกของกรุงโตเกียว มีพื้นที่รวมกันประมาณ 1,565 ตารางกิโลเมตร ประกอบด้วยเทศบาลระดับต่างๆ จำนวน 39 แห่ง แบ่งเป็นเทศบาลระดับ city หรือ ชิ จำนวน 26 แห่ง เทศบาลระดับ town หรือ โชว จำนวน 5 แห่ง และเทศบาลระดับ village หรือ ซอน จำนวน 8 แห่ง เขตพื้นที่ชั้นนอกดังกล่าวนี้แบ่งพื้นที่ออกเป็น 2 ส่วน ดังนี้
(1) พื้นที่ ที่เรียกว่า the Tama Area มีพื้นที่ประมาณ 1,160 ตารางกิโลเมตร และมีประชากรประมาณ 3.9 ล้านคน ประกอบด้วยเทศบาล 30 แห่ง ได้แก่ เทศบาลระดับ city 26 แห่ง ระดับ town 3 แห่ง และระดับ village 1 แห่ง และ
(2) พื้นที่เป็นเกาะต่างๆ (the Islands) ในอ่าวโตเกียว คือ หมู่เกาะอิซุ และหมู่เกาะโอกาซาวาร่า (Izu and Ogasawara Islands) มีพื้นที่ประมาณ 405 ตารางกิโลเมตร และมีประชากรประมาณ 30,000 คน ประกอบด้วยเทศบาล 9 แห่ง ได้แก่ เทศบาลระดับ town 2 แห่ง และระดับ village 7 แห่ง
การบริหารในเขตพื้นที่ชั้นนอกที่เป็นรูปแบบเทศบาลดังกล่าวนี้มีหลายระดับเหมือนกับเทศบาลในจังหวัดอื่นๆ โดยเทศบาลแต่ละระดับประกอบด้วยฝ่ายบริหาร ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรงกับฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาเทศบาล แต่ทั้งนี้การบริหารงานบางส่วนของเทศบาลระดับต่างๆ ในเขตพื้นที่ชั้นนอกนั้น ก็ยังคงอยู่ภายใต้การควบคุมของกรุงโตเกียวในฐานะจังหวัด โปรดดูภาพที่ 5 และตารางที่ 2 ประกอบ
ภาพที่ 5 การบริหารเมืองหลวงของญี่ปุ่น
ตารางที่ 2 จำนวนเทศบาล ประชากร และพื้นที่ของกรุงโตเกียว จำแนกตามเขตพื้นที่ชั้นในและเขตพื้นที่ชั้นนอก
กรุงโตเกียว เทศบาล ประชากร พื้นที่
เขตพื้นที่ชั้นใน เทศบาลนคร
23 แห่ง (กุ) 8.13
ล้านคน 621 ตารางกิโลเมตร
เขตพื้นที่ชั้นนอก เทศบาลระดับต่างๆ 39 แห่ง ได้แก่
ระดับ city 26 แห่ง
ระดับ town 5 แห่ง
ระดับ village 8 แห่ง The Tama Area (ระดับ City 26 แห่ง town 3 แห่ง และ village 1 แห่ง 3.9
ล้านคน 1,160 ตารางกิโลเมตร
The Izu and Ogasawara Islands (ระดับ town 2 แห่ง และ village 7 แห่ง) 30,000 คน 405 ตารางกิโลเมตร
14. ผู้ว่าราชการจังหวัดโตเกียว หรือผู้ว่าราชการกรุงโตเกียว (prefectural governor) หรือในบางครั้งอาจเรียกว่า ผู้ว่าราชการเทศบาลกรุงโตเกียว เป็นผู้บริหารสูงสุดของหน่วยการบริหารเมืองหลวงในระดับจังหวัด ผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในจังหวัด อยู่ในวาระ 4 ปี นายซีลิชิโร ยาซุย (Selichiro Yasui) ได้รับเลือกเป็นผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวเป็นคนแรกหลังรัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่นและกฎหมายว่าด้วยการบริหารท้องถิ่น ที่เรียกว่า the Local Autonomy Law of 1947 มีผลใช้บังคับในปี ค.ศ. 1947 อำนาจของผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวถูกถ่วงดุลโดยสภาเทศบาลกรุงโตเกียว (perfectural assembly หรือ Tokyo Metropolitan Assembly) และยังถูกแบ่งอำนาจไปใช้โดยคณะกรรมการบริหาร (executive หรือ administrative commissions) ชุดต่างๆ รวมทั้งเจ้าหน้าที่ของฝ่ายบริหาร
15. สภาเทศบาลกรุงโตเกียว ประกอบด้วยสมาชิกสภาเทศบาลกรุงโตเกียวจำนวน 127 คน แต่เมื่อวันที่ 6 ธันวาคม ค.ศ. 2000 มีจำนวน 121 คน ทุกคนล้วนมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง และอยู่ในวาระ 4 ปี สมาชิกสภาเทศบาลกรุงโตเกียวเลือกประธานสภา (the President of the Assembly) 1 คน จากสมาชิกด้วยกันเอง
สภาเทศบาลกรุงโตเกียวนอกจากมีอำนาจด้านนิติบัญญัติ พิจารณางบประมาณ และเลือกคณะกรรมการการเลือกตั้งแล้ว ยังมีอำนาจถ่วงดุลผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวในหลายๆ เรื่อง เช่น ให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งบุคคลที่ผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวแต่งตั้ง เป็นต้นว่า รองผู้ว่าราชการกรุงโตเกียว และผู้ตรวจสอบบัญชีใหญ่ พร้อมกับมีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมาธิการหรือคณะกรรมการต่างๆ (committees) ซึ่งแบ่งเป็นคณะกรรมการสามัญและคณะกรรมการวิสามัญ หรือคณะกรรมการพิเศษ (standing committees and special committees) เพื่อพิจารณาศึกษาเรื่องที่เป็นกิจกรรมของสภาหรือเรื่องที่สภากำหนดขึ้น โปรดดูภาพที่ 6 ประกอบ
ภาพที่ 6 หน่วยงานบริหารเมืองหลวงของญี่ปุ่น
16. อำนาจหน้าที่สำคัญของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับบนหรือระดับจังหวัด คือเทศบาลกรุงโตเกียว เป็นไปทำนองเดียวกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นระดับจังหวัดต่างๆ (prefectural governments) อำนาจหน้าที่ที่จะกล่าวต่อไปนี้มีมาตั้งแต่สมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 หรือตั้งแต่ ปี ค.ศ. 1947 และสืบต่อกันมาถึงปัจจุบัน เช่น
1) กิจกรรมเกี่ยวกับการพัฒนาภาค
2) การปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานสำหรับภาคอุตสาหกรรม
3) ก่อสร้างและบำรุงรักษาถนน แม่น้ำ และสิ่งอำนวยความสะดวกสาธารณะ
4) การบริหารการศึกษาภาคบังคับ
5) การบริหารกิจการตำรวจ
6) ออกใบอนุญาตประกอบธุรกิจให้แก่ประชาชนและภาคเอกชน
7) ให้การสนับสนุน ร่วมมือ และประสานงานในการทำกิจกรรมต่างๆ กับหน่วยงานของรัฐบาลในส่วนกลาง และหน่วยการบริหารท้องถิ่นระดับเทศบาล เช่น การก่อสร้างและบำรุงรักษาสถานศึกษาในระดับ upper – secondary education ตลอดจนส่งเสริมอุตสาหกรรมในท้องถิ่น
17. ส่วนอำนาจหน้าที่ที่สำคัญของหน่วยการบริหารเมืองหลวงระดับล่างหรือระดับเทศบาล คือ เทศบาลนครในเขตพื้นที่ชั้นใน และเทศบาลระดับต่างๆ ในเขตพื้นที่ชั้นนอก ก็เป็นไปทำนองเดียวกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นระดับเทศบาลทั้งหลาย คือ การจัดการศึกษาระดับ primary and lower- secondary education ตลอดจนการบริหารกิจการตำรวจและดับเพลิง ต่อมาในปี ค.ศ. 1952 ได้มีการปรับปรุงการบริหารท้องถิ่น เช่น อำนาจหน้าที่ในการจัดการศึกษาในระดับดังกล่าว และการบริหารกิจการตำรวจได้โอนไปให้กับหน่วยการบริหารท้องถิ่นระดับจังหวัด นอกจากนี้อำนาจหน้าที่หลักของเทศบาล คือ การบริหารงานที่เกี่ยวข้องกับความต้องการพื้นฐานของประชาชน (citizens basic needs) ตัวอย่างเช่น
1) ทำทะเบียนครอบครัว
2) ทำทะเบียนผู้อยู่อาศัย
3) ก่อสร้างและบำรุงรักษาสวนสาธารณะ แหล่งน้ำ และระบบระบายน้ำ กำจัดขยะ และระบบกำจัดขยะ และระบบบำบัดน้ำเสีย
4) กำหนดสถานที่และบำรุงรักษาสถานศึกษาภาคบังคับ และหน่วยงานดับเพลิง
18. อำนาจหน้าที่ที่สำคัญของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงในระดับจังหวัด คือ เทศบาลกรุงโตเกียวนั้น นอกจากมีอำนาจหน้าที่ดำเนินงานต่างๆ ในฐานะจังหวัดซึ่งเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นดังที่ได้กล่าวไว้ข้างต้นแล้ว เทศบาลกรุงโตเกียวยังมีความรับผิดชอบงานบางส่วนในลักษณะเดียวกับงานของเทศบาลนครอื่นๆ เช่น การเก็บขยะ การประปา การสร้างทางระบายน้ำ ตลอดจนการดับเพลิงในเขตเมืองหลวงที่มีประชาชนอยู่หนาแน่น
19. หากพิจารณาโดยภาพรวมอาจกล่าวได้ว่าการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นประสบผลสำเร็จ ทั้งนี้เพราะญี่ปุ่นมีข้อดีอย่างน้อย 4 ประการคือ
ประการแรก ญี่ปุ่นส่งเสริมภาคเอกชนให้เข้มแข็ง
ประการที่สอง ญี่ปุ่นพัฒนาระบบราชการให้มีประสิทธิภาพ และ
ประการที่สาม รัฐบาลในส่วนกลางไม่เข้าไปก้าวก่ายการบริหารงานของภาคประชาชนหรือประชาชนในท้องถิ่น
ประการที่สี่ ญี่ปุ่นมีรัฐธรรมนูญและระบบกฎหมายที่เข้มแข็งที่นำไปใช้ได้ในทางปฏิบัติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น ค.ศ. 1946 ซึ่งประกาศใช้ในปี ค.ศ. 1947 และกฎหมายเลือกตั้งองค์กรสาธารณะ (Public Offices Election Law) ปี ค.ศ. 1950 อันมีส่วนสำคัญทำให้บทบัญญัติหรือหลักการต่างๆ ที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญสามารถนำมาปฏิบัติได้อย่างจริงจัง หมายความว่า รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นได้บัญญัติรับรองหลักการเกี่ยวกับระบบประชาธิปไตยแบบผู้แทนพร้อมทั้งรับประกันหลักการเกี่ยวกับสิทธิเลือกตั้งสากล (รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น มาตรา 15) หลักความเท่าเทียมกันของคะแนนเสียง (มาตรา 14) และหลักความลับของการออกเสียงเลือกตั้ง (มาตรา 15) หลักการเหล่านี้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญในบทที่ว่าด้วยสิทธิและหน้าที่ของพลเมืองซึ่งใช้บังคับกับการเลือกตั้งสมาชิกรัฐสภาแห่งชาติ รวมทั้งการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารของหน่วยงานบริหารท้องถิ่น นอกจากนี้แต่เดิมกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสภาสูง หรือบทบัญญัติเกี่ยวกับการเลือกตั้งองค์กรบริหารส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายองค์กรส่วนท้องถิ่น จนกระทั่งปี ค.ศ. 1950 ได้มีการออกกฎหมายเลือกตั้งองค์กรสาธารณะดังกล่าว ซึ่งเป็นกฎหมายที่รวมกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งหลายฉบับเข้าด้วยกัน ทั้งรัฐธรรมนูญและกฎหมายดังกล่าวได้ถูกนำไปใช้ในการเลือกตั้งเพื่อให้บังเกิดผลในทางปฏิบัติอย่างจริงจัง
ในเวลาเดียวกัน ญี่ปุ่นก็ต้องเผชิญกับปัญหาอุปสรรคของการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นด้วยเช่นกัน ที่สำคัญคือ
ประการแรก แนวคิดของการรักชุมชนหรือรักท้องถิ่นได้รับการพัฒนาไม่มากเท่าที่ควร ส่งผลให้ความภาคภูมิใจของประชาชนในท้องถิ่นของตนอยู่ในระดับต่ำ
ประการที่สอง เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นที่วัฒนธรรมและพฤติกรรมที่ไม่ยอมรับการแก้ไขปัญหาของท้องถิ่นโดยใช้ความคิดริเริ่มของตนอง แต่นิยมชมชอบและยอมรับคำสั่งจากรัฐบาลในส่วนกลางมากกว่า
ประการที่สาม มีปัญหาต่างๆ เกิดขึ้น เช่น ปัญหาความมั่นคงปลอดภัยของสังคม ปัญหาการว่างงาน และปัญหาการวางแผนเศรษฐกิจ ปัญหาเหล่านี้รัฐบาลในส่วนกลางจะต้องเข้ามาเกี่ยวข้องด้วยทำให้ท้องถิ่นขาดความเป็นอิสระ
ปะการที่สี่ การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่น ขาดแหล่งทุนสนับสนุนด้านการเงิน ต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนและเงินช่วยเหลือต่างๆ จากรัฐบาลในส่วนกลาง ฉะนั้นการถูกควบคุมดูแลโดยรัฐบาลในส่วนกลางทั้งทางตรงและทางอ้อมจึงไม่อาจหลีกเลี่ยงได้
ประการที่ 5 ในหลักการแล้ว การบริหารงานบุคคลของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงจะต้องใช้ระบบคุณธรรม (merit system) แต่ในสภาพความเป็นจริง อิทธิพลของระบบอาวุโสที่สืบทอดกันมาช้านาน (traditional seniority system) ก็ยังคงมีอยู่อย่างเหนียวแน่น
บทสรุป
จากการพิจารณาศึกษาสภาพข้อเท็จจริงของการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น ที่เน้นในเรื่องรูปแบบ โครงสร้าง และอำนาจหน้าที่ ทำให้สรุปได้ว่า
1. การบริหารเมืองหลวงของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น เกิดขึ้นโดยกฎหมายพิเศษ อีกทั้งการบริหารเมืองหลวงกับการบริหารท้องถิ่นมีความสัมพันธ์กัน
2. สหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น ล้วนประกอบด้วยหน่วยงานบริหารเมืองหลวง 2 ระดับ คือ ระดับบนหรือระดับจังหวัด และระดับล่างหรือระดับเทศบาล โปรดดูตารางที่ 3 ประกอบ
ตารางที่ 3 เปรียบเทียบหน่วยงานบริหารเมืองหลวงของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น จำแนกตามระดับบนและระดับล่าง
สหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น
ระดับบน หรือระดับจังหวัด กรุงวอชิงตัน ดี.ซี. (Washington D.C.) เทศบาลกรุงลอนดอน (the Greater London Authority) จังหวัดปารีส (Paris Departement) (เป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคทำนองเดียวกับไทย เหตุผลสำคัญประการหนึ่งคือ ผู้ว่าราชการจังหวัด (Prefet) มาจากการเลือกตั้งและเป็นตัวแทนของรัฐนมตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย) เทศบาลกรุงโตเกียว (Tokyo หรือ Tokyo Metropolitan Government) หรือ จังหวัดโตเกียว (Tokyo Prefecture) (แม้เรียกว่าจังหวัด แต่ก็เป็นราชการส่วนท้องถิ่น เหตุผลสำคัญประการหนึ่งคือ ผู้ว่าราชการจังหวัด (Prefectural Governor) มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในจังหวัด)
ระดับล่าง หรือระดับเทศบาล เทศบาลนครวอชิงตัน (City of Washington) เพียงแห่งเดียว เทศบาลนครลอนดอน (City of London) และเทศบาลนครต่างๆ (London Boroughs) เทศบาลนครปารีส (City of Paris) และเทศบาลนครต่างๆ (Communes) เทศบาลนครโตเกียว (City of Tokyo) และ เทศบาลนครต่างๆ (กุ) ที่อยู่ในเขตพื้นที่ชั้นใน รวมทั้งเทศบาลระดับต่างๆ (ชิ, โชว, ชอน) ในเขตพื้นที่ชั้นนอก
3. ในเรื่องรูปแบบ หน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับเทศบาลหรือระดับล่างของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และฝรั่งเศส อันได้แก่ เทศบาลนครวอชิงตัน เทศบาลนครลอนดอน และเทศบาลนครตางๆ (London Boroughs) ตลอดจนเทศบาลนครปารีส และเทศบาลนครต่างๆ (Communes) ตามลำดับ เป็นรูปแบบเทศบาล (municipalities) แบบนายกเทศมนตรี สภาเทศบาล ซึ่งหัวหน้าฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม (indirect election) ส่วนญี่ปุ่นคือ เทศบาลนครโตเกียว และเทศบาลนครต่างๆ (กุ) ที่อยู่ในเขตพื้นที่ชั้นใน รวมทั้งเทศบาลระดับต่างๆ (ชิ, โชว, ชอน) ในเขตพื้นที่ชั้นนอก เป็นรูปแบบเทศบาลแบบหัวหน้าฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งโดยตรง-สภาเทศบาล
4. ในส่วนของโครงสร้าง เทศบาลนครของทุกประเทศล้วนมีโครงสร้างที่แบ่งเป็น 2 ฝ่าย คือ ฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาเทศบาล พร้อมกันนั้น โครงสร้างการบริหารเมืองหลวงของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น ยังแบ่งออกเป็น 2 แบบ คือ โครงสร้างการบริหารเมืองหลวงที่หน่วยงานบริหารเมืองหลวงทั้ง 2 ระดับ เป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่น และโครงสร้างการบริหารเมืองหลวงที่หน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับล่างเท่านั้นเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่น
5. อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่นนั้น ส่วนใหญ่คล้ายคลึงกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารในพื้นที่มหานคร (Metropolitan areas) อนึ่ง อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวง รวมทั้งหน่วยการบริหารท้องถิ่นที่กฎหมายกำหนดไว้นั้นเป็นแต่เพียงขอบเขตหรือแนวทางให้กับหน่วยงานดังกล่าวเท่านั้น มิได้หมายความว่า หน่วยงานดังกล่าวนั้นจะต้องดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดไว้ทุกประการ อาจไม่ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่บางประการก็ได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับความต้องการและประสบการณ์ซึ่งแตกต่างกันในแต่ละท้องถิ่นด้วย ในที่นี้สรุปอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงเป็น 2 ระดับคือ อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับบนและระดับล่าง โดยอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับบน ส่วนใหญ่เป็นการวางแผนและให้บริการหลัก ขณะที่อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับล่างส่วนใหญ่เป็นการให้บริการแก่ประชาชนทั่วไป และปฏิบัติงานประจำในท้องถิ่น
บรรณานุกรม
กรุงเทพมหานคร. จากเทศบาลสู่กรุงเทพมหานคร. กรุงเทพมหานาคร : โรงพิมพ์ชวนพิมพ์, 2542.
กิตติ ประทุมแก้ว. การปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย. พระนคร : โรงพิมพ์อักษรสัมพันธ์, 2512.
กฤช เพิ่มทันจิตต์ และ คณะ. การประชุมเชิงปฏิบัติการเรื่อง การเสริมสร้างศักยภาพและประสิทธิภาพในการอำนวยบริการของเทศบาล. กรุงเทพมหานคร : ศูนย์ศึกษาชุมชนเมือง คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนาบริหารศาสตร์, 2531
กฤช เพิ่มทันจิตต์ และ ปกรณ์ ปรียากร. รายงานผลการวิจัย การแสวงหารูปแบบที่เหมาะสมสำหรับการปกครองเทศบาลไทย : ทางสามแพร่งของประชาชนในท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร : ศูนย์ศึกษาชุมชนเมือง คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนาบริหารศาสตร์, 2530.
คณะกรรมาธิการปกครอง วุฒิสภา. รายงานของคณะกรรมาธิการการปกครองวุฒิสภา เรื่อง ความเหมาะสมและความพร้อมในการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด. กรุงเทพมหานคร : กองกรรมาธิการ สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา, 2536.
จีรศักดิ์ บุญโชคช่วย. ความเป็นไปได้ในการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด. กรุงเทพมหานคร : สารนิพนธ์ของการศึกษาตามหลักสูตรรัฐศาสตร์มหาบัณฑิต คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2533.
ชลอ ธรรมศิริ. ระเบียบบริหาราชการส่วนจังหวัด. กรุงเทพมหานคร : วิทยานิพนธ์ปริญญาโททางรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2512.
ชูวงศ์ ฉายะบุตร. การปกครองท้องถิ่นไทย. พิมพ์ครั้งที่ 2, กรุงเทพมหานคร : บริษัท พิฆเณศพริ้นท์ติ้ง เซ็นเตอร์ จำกัด, 2539.
ชูวงศ์ ฉายะบุตร. ผู้ว่าราชการจังหวัด. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น, 2536.
ชูศักดิ์ เที่ยงตรง. การบริหารการปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ. กรุงเทพมหานคร : คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2520.
ดำรง ลัทธพิพัฒน์. ทฤษฎีและแนวคิดในการพัฒนาประเทศ. พระนคร : โรงพิมพ์ ชุมนุมสหกรณ์แห่งประเทศไทย, 2508.
ดิน ปรัชญพฤทธิ์. ศัพท์รัฐศาสนศาสตร์. กรุเทพมหานคร : สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2535.
บุญรงค์ นิลวงศ์. การปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ. กรุงเทพมหานคร : เจริญวิทย์การพิมพ์, 2522.
ประยูร กาญจนดุล. กฎหมายปกครอง. พระนคร : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2491.
ประหยัด หงษ์ทองคำ. การพัฒนาทางการเมืองโดยกระบวนการปกครองท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร : นำอักษรการพิมพ์, 2519.
ประหยัด หงษ์ทองคำ และ พรศักดิ์ ผ่องแผ้ว. ปัญหาแนวทางปรับปรุงประสิทธิภาพของการบริหารเทศบาลไทย. กรุงเทพมหานคร : เจ้าพระยาการพิมพ์, 2529.
พรศักดิ์ ผ่องแผ้ว และ พรศักดิ์ จิรไกรศิริ บรรณาธิการ. กระบวนการเปลี่ยนแหลงให้เป็นสมัยใหม่ทางการเมืองของญี่ปุ่น. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์อักษรเจริญทัศน์, 2524.
ไพบูลย์ ช่างเรียน. สังคมการเมืองและการปกครองไทย. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์ไทยวัฒนาพานิช, 2520.
วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. ผู้ว่าราชการจังหวัดไทย : วิเคราะห์เปรียบเทียบกับผู้ว่าราชการจังหวัดของสหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2541.